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Demokratie.Parteien im parlamentarischen System
Democracy. Political Parties as part of the Parliamentarian System
(in German language only)
von/by Dr. Christian Heinze


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2014 11 08 - 2015 05 11




0 "Demokratie" ist Herrschaft des Volks. Da Herrschaft letztlich auf Anwendung von Gewalt zu ihrer Durchsetzung angewiesen ist und Frieden das Gewaltmonopol von Staaten (als Träger höchster Gewalt über ein Territorium) voraussetzt, ist Demokratie eine Staatsform. Volksherrschaft leitet ihre Legitimität aus einer Ideologie der Freiheit und Gleichheit oder auch der Brüderlichkeit ab. Darin unterscheidet sie sich nicht unbedingt von anderen Staatsformen. Sie geht aber davon aus, dass Herrschaft des Beherrschten über sich selbst Freiheit am besten gewährleistet und dass von Selbstherrschaft bei der unvermeidlichen fallweisen Bevorzugung und Benachteiligung(bestimmter) Einzel- oder Gemeinschaftsinteressen eine ausreichende Wahrung sowohl des Gemeinwohls als auch von Einzelinteressen zu erwarten ist. Sie geht ferner davon aus, dass Gleichheit Bildung des Staatswillens durch die Mehrheit der gleichwertigen Stimmen der Stimmbürger verlangt.

Verletzungen von Grundbedürfnissen, die auch vom Volkswillen ausgehen können, kann die Staatsverfassung durch Bindung der Demokratie an eine gewaltenteilende Staatsorganisation, an Grundrechte und an Statuierungen grundlegender Gemeinwohlinteressen begegnen.

"Demokratie" ist eine offene Staatsform, indem Umfang und Intensität von Volksherrschaft davon abhängt, inwieweit sie tatsächlich durch das Volk ausgeübt wird und inwieweit außerdemokratische Einflüsse auf die staatliche Entfaltung insbesondere durch Gestaltung der Vertretung und der Mandate des Volks im Rahmen im modernen Massenstaat unvermeidlicher indirekter Herrschaft zugelassen werden. Mindestens trifft Demokratie die Entscheidung über die Grundlagen des Gemeinschaftslebens.

Inwieweit ein demokratischer Staat dem Gemein- und Einzelwohl tatsächlich dient, hängt von Umfang und Intensität der Volksherrschaft, vom Maß der Übereinstimmung der Staatsziele, -Anordnungen und -Maßnahmen mit dem Volkswillen und von der Qualität der Volkswillensbildsung sowie von der Qualität und Einhaltung vorrangiger verfassungsrechtlicher Ergänzungen der Demokratie und vom Maß und der Qualität außerstaatlicher Einflüsse auf die staatliche Entfaltung ab. Demokratie ist mithin ein variabler Faktor unter mehreren Faktoren des Gemein- und Einzelwohls. In der Regel ist sie der wichtigste.

Demokratie ist kein Naturgesetz sondern muss wie jede Herrschaftsform ständig neu realisiert werden. Zwar ist erfahrungsgemäß keine Staatsverfassung von Dauer, die nicht vom Willen des Volks getragen ist. Aber die blosse allgemeine Zustimmung (Akklamation) des Volks zu einer Staatsform oder Governance begründet noch keine Demokratie. Demokratie bedarf vielmehr sich dauerhaft wiederholender Verfahren der Willensbildung des Volks, die jederzeitige Geltung von jeweils ins einzelne gehenden Staatszielen, Anordnungen und Maßnahmen gewährleistet.
0.0 Übersicht

1 Herrschaft und Staatsgewalt.
   1.1 Demokratie als Herrschaft.
   1.2 Demokratie als Staatsform.

2 Grundlagen.
   2.1 Legitimation.
   2.2 Staatsvolk.
      2.1.1 Stimmbürgerschaft durch Staatsangehörigkeit.
      2.1.2 Homogenität des Staatsvolks, Ausnahmen für Minderheiten.
   2.3 Staatswillensbildung und Verwirklichung.
      2.3.1 Rationalität, Information, Urteil.
      2.3.2 Transparenz, Publizität, "Populismus".
      2.3.3 Austausch, Diskussion, Beratung, Führung, Kompromiss.
      2.3.4 Entscheidung und Vollzug.
      2.3.5 Vorbehalt demokratischer Willensbildung.
   2.4 Immanente Grenzen.
   2.5 Der Faktor Zeit.

3 Direkte und indirekte Herrschaft.
   3.1 Nähe des Herrschers zum Gegenstand der Herrschaft.
   3.2 Notwendigkeit indirekter Volksherrschaft.
   3.3 Systematische Präferenz für direkte Volksherrschaft.
   3.4 Anforderungen an indirekte Volksherrschaft.
   3.5 Vertretung und Repräsentation.
   3.6 Offenheit gegenüber außerdemokratischen Einflüssen.

4 Verfahren und Organe der Staatswillensbildung.
   4.1 Gesellschaftliche und politische Führung.
   4.2 Verfahren und Organisation.
   4.3 Parlament.
   4.4 Parteien.
      4.4.1 Mehrheit und Parteienbildung.
      4.4.2 Partei als öffentlichrechtliche Körperschaft.
      4.4.3 Ausgleich von Interessen innerhalb der Partei.
   4.5 Monarchische und oligarchische Elemente jeder Demokratie.

5 Bildung und Verfahren der staatlichen Vollzugsorgane.

6 Autonome Körperschaften und Staatenverbindungen.

7 Externe Maßgaben und Grenzen für Volksherrschaft.

   7.1 Jenseits demokratischer Freiheit und Gleichheit keine Maßgaben.
   7.2 Verfassungsrechtliche Beschränkungen der Volksherrschaft.
      7.2.1 Staatsform und Staatsverfassung.
      7.2.2 Gewaltenteilung.
      7.2.3 Freiheitsschutz.
      7.2.4 Gemeinwohl-Gewährleistungen. Völkerrecht.
      7.2.5 Abwägung, Ausgleich.
      7.2.6 Durchsetzung des Verfassungsrechts.

8 Mängel und Bedrohungen der Volksherrschaft. Remedien.
   8.1 Wissen und Urteil.
      8.1.1 Sprache.
      8.1.2 Unkenntnis, Irrtum.
      8.1.3 Beeinflussung.
   8.2 Nähe der Abstimmenden zueinander und zur Sache.
   8.3 Verteidigung gegen demokratiefeindliche Mächte.
   8.4 Themenbeispiele für Defizite und ihre Bewältigung.
      8.4.1 Produktion und Verteilung.
      8.4.2 Sicherheit.
   8.5 Mängel demokratischer Einsatzbereitschaft.
      8.5.1 Verantwortliche Ausübung von Herrschaft.
      8.5.2 Politische Frustration
      8.5.3 „Politische Klasse“


1 Herrschaft und Staatgewalt.

Aus der Bedeutung von "Demokratie" als Volksherrschaft ergeben sich Attribute, Voraussetzungen, Unterscheidungen, Realisierungen und Wirkungen dieser Herrschaftsform. Auf sie ist zurückzugreifen, um Verwirrungen durch die Bezeichnung von Einrichtungen und Gemeinschaften aller Art, aber auch von Staaten, als "demokratisch" aufzulösen, deren Verhältnisse einer Demokratie im Sinne von Volksherrschaft nur ähneln, aber nicht entsprechen oder sogar widersprechen. Das betrifft in erster Linie die Bedeutung von Demokratie als Herrschaft und Staatsform .
1.1 Demokratie als Herrschaft.

Herrschaft ist ein Naturphänomen im menschlichen Zusammenleben. Über Menschen herrschen bedeutet, deren Existenz, ihr Verhältnis zu ihrer Umwelt gestalten, insbesondere ihr Verhalten (Tun, Dulden, Unterlassen) bestimmen. Vielfältige, komplexe und gegensätzliche Interessen entsprechen einer solchen Bestimmung oder treten ihr entgegen, sie werden durch Herrschaft verfolgt, gefördert, zurückgesetzt oder bekämpft. Ein Zustand ohne Herrschaft (Anarchie) ist nur als Utopie denkbar, der sich tatsächliche Zustände nur annähern können. Demokratie bedeutet Herrschaft des Volks (1) über das Volk.

Herrschen leistet die erforderliche Bevorzugung oder Zurücksetzung oder des Ausgleichs der gegensätzlichen Interessenverfolgung durch Bestimmen von Zielen und Anordnungen und durch Überzeugen oder durch Befehlen, Verbieten, Herstellen, Pflegen, Veranstalten, Nehmen oder Geben (Teilen). Die Anordnungen, Beeinflussungen oder Maßnahmen betreffen eine unbestimmte Vielzahl oder eine beschränkte Zahl von Personen oder einzelne Personen sowie eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalen oder bestimmte mehrere oder einzelne ort-zeitlich bestimmte Sachverhalte. Die Anordnungen oder Maßnahmen werden dementsprechend durch allgemeine Regeln oder Einzelanordnungen oder Maßnahmen getroffen. Ihre Wirksamkeit wird wesentlich mitbestimmt durch die an ihnen auf Seiten der Herrschenden und der Beherrschten beteiligten Personen. Ihre Auswahl gehört zur Herrchaft. Bloßes Mitwirken, bloße Teilhabe („Partizipation“) des Volks an außerdemokratischer Willensbildung oder Machtausübung ist nicht Herrschen, ist nicht Demokratie.

Der Herrschende bestimmt den Gegenstand, den Inhalt und die Form der Beherrschung. Zur Herrschaft gehört die Verwirklichung und Durchsetzung von Zielen und Anordnungen durch konkrete Maßnahmen und die Vereitelung oder Überwindung von Widerstand gegen ihre Durchsetzung, zum Beispiel mit Hilfe unmittelbaren Zwanges gegen Menschen. Zu den Qualitätsmerkmalen von Herrschaft gehört Effektivität. Werden für das Gemeinschaftsleben notwendige Zielsetzungen, Anordnungen oder Maßnahmen nicht getroffen oder nicht durchgesetzt, findet Demokratie nicht statt. Um sich zu verwirklichen und durchzusetzen bedarf Herrschaft der Macht und ultimativ der Verfügung über überlegene Gewalt.

Macht ist Durchsetzungsfähigkeit kraft überlegener Stärke. Macht muß nicht auf physischer Gewalt beruhen oder in ihrer Anwendung bestehen. Macht besteht auch durch tatsächliche freiwillige Befolgung (Observanz), nicht nur auf Grund von Vernunft sondern auch auf Grund von Vertrauen in die Richtigkeit von Regeln oder in die Qualität der Person des Herrschenden oder seines Beauftragten. Art und Maß der erforderlichen Stärke bestimmt sich nach dem tatsächlich wirksamen Widerstand. Höchste Grade von Widerstand können nur mit Hilfe des Einsatzes menschlicher Existenz überwunden werden.

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(1) Demos (griechisch δῆμος) = Volk, ursprünglich = örtliche Gemeinschaft, "Gemeinde" (Kommune); zu kratéin siehe Fußnote 2 zu Abschn. 4.1.
1.2 Demokratie als Staatsform.

Ist Demokratie wie alle Herrschaft letztlich auf Gewalt angewiesen und geht man davon aus, dass Frieden innerhalb und außerhalb der Gemeinschaft die Monopolisierung der Gewaltanwendung beim Staat voraussetzt, kommt Volksherrschaft (Demokratie) nur als Form der Herrschaft durch den Staat (oder dem Staat eingegliederte Körperschaften), mithin als Staatsform in Betracht. Demokratie unterscheidet sich von anderen Staatsformen, insbesondere von Monarchie, Dikatur, Aristokratie und Oligarchie, durch das Volk als Inhaber der Staatsgewalt. Die Anwendung der Bezeichnung auf Formen außerstaatlicher Gemeinschaften oder Einrichtungen ist geeignet, Irrtümer und Misserfolge zu verursachen.

Zum Begriff des Staates, dem das Gewaltmonopol zukommt, gehört unabhängig von der Staatsform die Inhaberschaft überlegener Gewalt über ein bestimmtes Territorium und dessen Bevölkerung.
2 Grundlagen.
2.1 Legitimation. (Neufassung 2015 05 11.)

Demokratie wird ideologisch begründet und legitimiert als gleichzeitige Verwirklichung von Freiheit und Gemeinwohl als hochrangige Prinzipien menschlicher Lebens- und Umweltgestaltung durch Identität des beherrschten des herrschenden Volks (Selbstregierung). (1) Sie wurde von Abraham Lincoln in seiner berühmten Gettysburg-Rede von 1863 mit der Formel des „government of the people, by the people, for the people“ beschrieben.

Zwar verfügen Menschen über unterschiedliches Wissen und unterschiedliche Urteilsfähigkeit. Die Bestimmung der zur Verwirklichung von Freiheit und Gemeinwohl einer Gemeinschaft am besten geeigneten Maßnahmen ist von ihren Weisesten zu erwarten, und es ist zumindest möglich, dass sie den kleineren Teil der Gemeinschaft ausmachen. Da jedoch Einigkeit über diese Bestimmung nicht zu erwarten ist, bedarf es einer Instanz, die über sie entscheidet. Die demokratische Entscheidungsform legitimiert sich durch die Überlegung, dass niemand berufener ist, über Freiheit und Allgemeinwohl und die Maßnahmen zu ihrer Verwirklichung zu entscheiden als diejenigen, deren Freiheit und Wohl von diesen Entscheidungen abhängt. Identität eines beherrschten und herrschenden Volks ist allerdings offensichtlich schon angesichts der Vielfalt und Gegensätzlichkeit menschlicher Interessen und der Meinungen mit Bezug auf geeignete Mittel und Wege zu ihrer Verwirklichung nur zeitweise mit Bezug auf einen Teil des Volks realisierbar und im übrigen eine Fiktion. Insoweit ist demokratische Selbstregierung utopisch (2). Würden alle Einzelnen oder Gruppen des Volks sich tatsächlich nur selbst beherrschen, würde Chaos herrschen. Tatsächlich wurden und werden Einzelne, Gruppen oder ganze Völker immer wieder von Einzelnen oder Gruppen (von Königen, Häuptlingen oder Oberpriestern, von Adelskasten, von Gruppen aller Art) beherrscht.

Einer Beherrschung aller durch sich selbst kommt jedoch Demokratie als dasjenige System am nächsten, in dem die numerische Mehrheit gleich bewerteter Stimmen der Mitglieder einer Gemeinschaft in Abstimmungen über verbindliche Ziele, Anordnungen und Maßnahmen mit Bezug auf das Verhalten aller (3) entscheidet. Auf diese Weise wird dasjenige Maß an Freiheit und Gemeinwohl verwirklicht, das als Wirkung von Entscheidungen auf Grund übereinstimmender Weisheit der Mehrheit zu erwarten ist. Das sich bei jeder Abstimmung bildende Zahlenverhältnis der Mehrheit zur Minderheit kennzeichnet eine unterschiedlichen Annäherung an das Ideal der Selbstregierung.

Soweit das Ergebnis von Selbstregierung hinter einem optimalen Maß an Freiheit und Allgemeinwohl zurückbleibt, ist das Defizit der Preis für die Freiheit selbst. Um das Defizit zu minimieren, ist die demokratische Idee ist auf tatsächliche Teilnahme aller oder möglichst vieler Gemeinschaftsmitglieder am Herrschaftsprozeß gerichtet. Auch dieses Ideal kann nur annäherungsweise verwirklicht werden. Ist aber ein Mindestmaß an Annäherung nicht erreicht, findet Demokratie nicht statt. (Siehe dazu Abschn. 2.2.2)

Das bei einer Abstimmung in aller Regel aus der Sicht der Minderheit am tatsächlich einheitlichen Willen des Volks entstehende Defizit wird durch die Chance wechselnder Mehrheiten ausgeglichen. Auch dieser Grund- Satz gilt allerdings nur annäherungsweise, denn es gibt Interessen, für deren herrschaftliche Verfolgung sich eine Mehrheit der Stimmbürger voraussichtlich niemals bilden wird. Kommt ihnen überragendes Gesicht zu, können sie eine demokratische Verfassung für einen gmeinsamen Staat der Interessenten ausschließen.

Zur Legitimation des Prinzips der Herrschaft einer numerischen Mehrheit trägt seine zivilisatorische Leistung bei. Sie besteht in der Überwindung der trotz aller Verbesserung des menschlichen Gemeinschaftslebens nach wie vor überall und zu jeder Zeit drohenden zwischenmenschlichen Gewalt. Da sich bei gewaltsamer Auseinandersetzung regelmäßig die größere Zahl der unbewaffneten Gegner durchsetzen wird, dient es der Vermeidung durch die Auseinandersetzung drohender Schäden, wenn sich die Minderheit kampflos unterwirft. (4)

Auf Grund Ableitung aus dem auf gemeinschaftliches Zusammenleben angelegten Wesen des Menschen erhebt die Ideologie der Volksherrschaft Anspruch auf universale Geltung.

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(1) Zum Begriff des Regierens vgl. Fußnote (2) in Abschn. 4.1.1. Selbstregierung des Volkes ist Selbstbestimmung im Detail, in Ausführung der Selbstbesimmung des Volks durch Verfassunggebung (vgl. Abschn. 7.2.1).

(2) Utopisch: (aus dem Griechischen: „hat keinen Ort“) absolut unerreichbar, der Verwirklichung nur annäherungsweise zugänglich, schließt jedoch bestimmte Abweichungen definitiv aus.

(3) Gemeint sind alle denkbaren Entfaltungen des Staates, ohne Unterschied ihrer Rechtsnatur (Gesetz, Regelung, Regulierung, Exekutivmaßnahme oder Rechtsentscheidung oder Realakt) oder ihrer Tragweite oder Bedeutung (abstrakt oder konkret, generell oder partiell, wichtig oder weniger wichtig).

(4) "...wann immer von mehreren widerstreitenden Meinungen eine vorherrschen muss und eine bestimmte, wenn nötig mit Gewalt zum Siege gebracht werden soll," ist es "zur Bestimmung, welche die größere Unterstützung hat, billiger ..., die Stimmen zu zählen als zu kämpfen." (Friedrich A. von Hayek, "Die Verfassung der Freiheit", Tübingen 1971, S. 131, unter Berufung auf J.F. Stephen, L.v.Mises, K.R.Popper).
2.2 Staatsvolk.
2.2.1 Stimmbürgerschaft durch Staatsangehörigkeit.

Wird der Staatsbegriff aus dem Friedensinteresse abgeleitet, so gehört zu seinen Merkmalen neben einem Territorium als Herrschaftsraum der monopolisierten Staatsgewalt eine Beziehung der Stimmbürger zu diesem Territorium (Abschn. 1.2). In einer solchen Beziehung steht zwar die Bevölkerung als Inbegriff aller sich dort aufhaltenden Personen. Trägerschaft an einer grundsätzlich permanenten, auf umfassende Ordnung des Zusammenlebens angelegten Herrschaft über den und im Staat setzt aber Staatsangehörigkeit im Sinne einer existenziellen Zuordnung zu dem Staat und seinem Gebiet voraus. Sie bestimmt das Staatsvolk als den Kreis der zugleich herrschenden und beherrschten Glieder des Staatsvolks. Ein Ausschluß aus dem Kreis der Staatsangehörigen wegen schwerer Vergehen gegen den Staat ist nicht ausgeschlossen sondern kann folgerichtig sein, da die Entscheidung über die Zugehörigkeit nicht zu der Freiheit gehört, die Demokratie erst gewährt.

Aus der Herrschaftsaufgabe folgen als Voraussetzungen für Stimmbürgerschaft eines Staates über die Staatsbürgerschaft hinaus weitere Anforderungen der Fähigkeit zur Teilnahme an der Erfüllung der Herrschaftsaufgabe. Die Fähigkeit besitzt nur der mündige Bürger.
2.2.2 Homogenität des Staatsvolks.

Die mit dem Begriff Volksherrschaft historisch ursprünglich und im Sprachgebrauch bis in die Gegenwart hinein verbundene Beschränkung auf ein "Volk" (demos) im Sinne einer ethnisch, kulturell, traditionell und politisch definierten Gemeinschaft kann angesichts der historischen Verdichtung der Kommunikation einschließlich der Migration, der Vermischung und Adaptation der „Völker“ im traditionellen Sinn und dem damit einhergehenden Abbau von Bewertungs- und Interessenkonflikten sowie daraus resultierender Feindschaften zwischen Völkern und ihrer stattdessen vermehrten Kooperation und Amalgamierung nicht mehr als Merkmal der zur Volksherrschaft gehörenden Zuordnung der Stimmbürger gelten. Es gibt den Vielvölkerstaat, und die Bedeutung der Volkszugehörigkeit im ursprünglichen engeren Sinn tritt in modernen Massen-, Flächen- und Industriestaaten zurück. Gleichwohl bleibt ethnische, kulturelle, traditionelle und politische Annäherung oder Identität der Stimmbürger der Verwirklichung einer Demokratie zuträglich.

Zur Legitimation der Demokratie als die Freiheit in Gleichheit und zugleich das Gemeinwohl gewährleistende Staatsform gehört die Chance, das Unterliegen anlässlich einer Mehrheitsbildung durch Obsiegen bei anderem Anlass zu kompensieren oder aufzuheben (Abschn. 2.1). Deshalb gehört zu den Voraussetzungen für Demokratie dasjenige Mindestmaß an Homogenität im Sinne einer Übereinstimmung (des Lebensgefühls, der Denkweise, Sprache, Interessenlage und Überzeugung des Staatsvolkes als der Gesamtheit der Stimmbürger, die Teilhabe jedes Stimmbürgers an der Herrschaft durch Zugehörigkeit zur Mehrheit in gewisser Häufigkeit im Durchschnitt der gegebenen Anlässe zu existenzbestimmenden Entscheidungen gewährleistet. Unter Stimmbürgern, die grundsätzlich entgegengesetzte, Kompromissen nicht zugängliche Zielsetzungen, Anordnungen und Maßnahmen beanspruchen, ist Demokratie unmöglich. Unter ihnen wäre Mehrheitsherrschaft eine Form der Diktatur, die nicht durch geeignete Verfolgung von Freiheit in Gleichheit aller Stimmbürger legitimiert ist. Die nur mit Bezug auf permanente Wiederholung der Stimmabgabe relevante demokratische Voraussetzung gleichen Stimmgewichts ist dann nicht gegeben. Das Homogenitätserfordernis folgt auch daraus, dass als Volk im Sinne von Demokratie nicht die Summe einzelner isolierter Stimmbürger sondern eine aus diesen gebildete Körperschaft (1) zu verstehen ist, deren Mitglieder durch Austausch von Gedanken, Gefühlen und Verhaltensweisen verbunden sind (siehe Abschn. 2.3.3). Auch dieser Austausch setzt Grundübereinstimmung voraus.

Das Homogenitätserfordernis betrifft vor allem die gesellschaftliche (insbesondere gegebenenfalls religiöse oder ökonomische) und politische Grundeinstellung des Stimmbürger, sofern sie als existenznotwensdig empfunden wird. Volksherrschaft kann ihre Vorzüge in der Gesamtheit einer Stimmbevölkerung nicht entfalten, deren Mitglieder einander nicht verstehen oder die aus einer festgefügten Gesellschaft von Anhängern eines Inbegriffs von Normen mit Bezug auf Themen dieser Grundeinstellung und aus einer oder mehreren ebensolchen Gesellschaften entschiedener Gegner solcher Grundeinstellungen besteht. Als Grundlage für Demokratie genügen unterschiedliche Grade von Homogenität. Die Stabilität des Staates wächst analog zur Homogenität. So hat es zur Stabilität etwa der nationalsohzialistischen Diktatur in Deutschland in den 30er Jahren des 20. Jahrhunderts und der leninistisch-stalinistischen Diktaur beigetragen, dass sie sich den Abbau hergekommener und noch forbestehender gesellschaftlicher Klassenunterschieder zunutze machen konnten (2). Ausnahmsweise genügt andererseits für Demokratie trotz ethnischer und anderer Verschiedenheiten der Bevölkerung die allgemeine Entschlossenheit, miteinander in politischer Gleichheit aller einen Staat zu bilden. Ein Beispiel bildet der Schweizer "Rütli"-Schwur, dessen Sinn Friedrich Schiller in die Worte gefasst hat "Wir wollen sein ein einzig Volk von Brüdern, in keiner Not uns trennen und Gefahr". Trotz Beibehaltung ihrer französischen, italienischen und deutschen Ethnizität befähigt diese Entschlossenheit die Schweizer zur Bildung eines stabilen Staates.

Zahlenmässig begrenzte Gruppen vopn Staatsbürgern, die sich in wesentlichen, Homogenität im hier dargestellten Sinn begründenden Merkmalen ihres Zusammnlebens unterscheiden, werden als (zB ethnische oder religiöse) Minderheiten bezeichnet. Sie sind von der "normalen" demomkratischen Minderheit dadurch unterschieden, dass sie keine Chance haben, für Interessen eine Mehrheit zu finden, sie sich aus den jene Homogenität durchbrecheden Eigenarten ihres Zusammenlebens ergeben. Denkbar ist, dass Eigenarten solcher Minderheiten im Bereich der Staatswillensbildung de facto keine Rolle spielen, weil sie allgemein akzeptiert werden. Insofern kann von voll integrierten Minderheiten gesprochen werden. Aber auch Eigenarten, die zu Konflikten führen können, schließen ausreichende Integration nicht aus. Sie kann mit Hilfe von Minderheitenrechten bewältigt werden, die das Demokratieprinziüp durchbrechen , indem sie Mehrheitsentscheidungen zu Lasten jener Eigenarten ausschließen (3). Wo allerdings ausreichende Integration nicht möglich ist, weil solche Rechte als nicht akzeptabel oder nicht ausreichend empfunden werden, scheidet eine Einbeziehung der Minterheit in das demokratische Gemeinwesen aus.

Für den Erwerb der Staatsangehörigkeit oder Stimmbürgerschaft bisher nicht Zugehöriger im demokratischen Staat ist Integration im Sinne des Erwerbs der Teilhabe an der beschriebenen Homogenität Voraussetzung. Ist sie nicht durch Aufwachsen in der Gemeinschaft gegeben, muß sie auf andere Weise erworben werden.
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(1) Unter Körperschaft wird eine auf dauerhafter Mitgliedschaft beruhende rechtsfähige Gemeinschaft mit einheitlicher Willensbildung verstanden.

(2) Im sogenannten "Fahnenlied" der "Hitlerjugend" hieß es: "Wir sind nicht Bürger, Bauer, Arbeitsmann, reißt die Schranken doch zusammen, Kameraden", und das Bekenntnis begeisterte viele Deutsche aller Altersstufen. Die Begeisterung wurde jedoch für die menschenverachtende Hybris eines Staatsziels gewaltsamer rassistischer Weltherrschaft mißbraucht. Einer Voraussetzung für die Verfolgung dieses wirklichen Ziels diente sogleich die nächste Zeile des Liedes: "uns weht nur eine Fahne voran, die Fahne der jungen Soldaten," sowie die in seiner ersten Strophe propagierte "Sturmbereitschaft". Eine Ähnlichkeit dieses Widerspruchs mit dem Auseinanderklaffen der Ziele des sogenannten islamistischen Jihadismus und der kontemporären Wirklichkeit der mohammedanischen Religion drängt sich auf.

(3) Derartige Minderheitenrechte sind als Bestandteil eines allgemeinen Völkerrechts anerkannt; dazu Aabschn. 7.2.5.
2.3 Staatswillensbildung und Verwirklichung.

Die Willensbildung des Königs ist relativ einfach, weniger einfach aber immer noch relativ einfach, wenn er sich beraten läßt. Die Willensbildung durch eine Mehrheit des Volks ist im Vergleich dazu kompliziert, nicht unbedingt weil mehr Faktoren, sondern weil mehr höchst unterschiedliche geistige und physische Kräfte und Mächte einwirken.
2.3.1 Rationalität, Information, Urteil.

Im Herrschaftsbegriff ist Rationalität der Zielbestimmungen, Anordnungen und Maßnahmen inbegriffen. Das bedeutet Bildung des Herrschaftswillens und der Herrschaftsentscheidungen auf Grund Kenntnis, Würdigung und Urteilskraft mit Bezug auf ihre Wirkungen und deren Voraussetzungen. Bei der Entscheidung über staatliche Ziele und Maßnahmen ist in der Regel zwischen Alternativen oder Modalitäten zu wählen, die ihrerseits auf andere Staatsziele und Maßnahmen Rücksicht zu nehmen haben oder von ihrer Verwirklichung abhängen. Nach dem Grad der Komplexität und Interdependenz von Staatszielen, Anordnungen, Maßnahmen und ihrer Wirkungen oder Voraussetzungen bedarf deren Bestimmung und Begründung unterschiedlicher Ausführlichkeit und des Rückgriffs auf unterschiedlich tiefgreifende und differenzierte Kenntnisse von Tatsachen, Ursachen, Wirkungen und Techniken. Vollständige Kenntnis, volles Verständnis, sicheres Urteil bei den Stimmbürgern gehört zu den Utopien der Demokratie (vgl. Abschn. 2.1), sie sind den Stimmbürgern notwendig nur in unterschiedlich beschränktem Maße geläufig.

Das Ideal optimaler Entscheidungen kann Demokratie umso eher erreichen, als Wissen, Verständnis und Urteilskraft der Abstimmenden der Komplexität und den Anforderungen zutreffender Erkenntnis und Bewertung der für und gegen eine optimale Entscheidung sprechenden Gründe entspricht, insbesondere je höher das Bildungsniveau oder je gründlicher mit Bezug auf Einzelfragen die fachliche Beratung der Stimmbürger ist. Realistisch ist Annäherung an das Maximum auf möglichst hohem, von der Gesellschaft hervorgebrachtem Niveau des Wissens, Verstehens und Urteilens. Demokratie verlangt vernünftigerweise mögliche Annäherung an ausreichende Verfügbarkeit bei allen Stimmbürgern. Die Qualität der Willensbildung hängt von den verfügbaren Kenntnissen, Informationen, Lehren, Beratungen und Urteilsfähigkeiten und damit von den Bemühungen der Stimmbürger ab, sie sich zu verschaffen. Unterhalb eines Mindestbestandes ist aber Demokratie ausgeschlossen.

Keine Herrschaftsform schließt aus, dass ihre Zielsetzungen, Entscheidungen oder Maßnahmen der Allgemeinheit, bestimmten Gruppen oder Einzelnen oder den Herrschenden selbst - versehentlich oder absichtlich - tatsächlich schaden. Eine Bevorzugung von Volksherrschaft beruht aber auf der Erfahrung und Überzeugung, dass sie zu Ergebnissen führt, die dem Ideal der menschlichen Lebens- und Umweltgestaltung regelmäßig am besten entsprechen, weil sie mit der größeren Wahrscheinlichkeit der Richtigkeit der Definition dieses Ideals selbst und der herrschenden mehrheitlichen Ziel- und Maßnahmenentscheidungen verbunden ist. Das ist der Sinn des berühmten Zitats Winston Churchill‘s, Demokratie sei die schlechteste Staatsform, mit Ausnahme der anderen, die von Zeit zu Zeit ausprobiert worden sind (1).

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(1) “Many forms of Government have been tried, and will be tried in this world of sin and woe. No one pretends that democracy is perfect or all-wise. Indeed it has been said that democracy is the worst form of Government except for all those other forms that have been tried from time to time.…” (House of Commons, 11 November 1947, page 574)
2.3.2 Transparenz, Publizität, "Populismus".

Herrschaft, auch die des Volks, bedarf einer ausreichend genauen inhaltlichen Bestimmtheit ihrer Entscheidungen über Zielsetzungen, Anordnungen und Maßnahmen. Als Grundlage für die Entscheidungsfindung müssen Ursachen und Wirkungen möglichst weitgehend bekannt sein, die für und gegen eine Entscheidung sprechen. Bestimmtheit, Verstehbarkeit und Publizität bedürfen einer klaren, vom Herrscher, Beherrschten und Willensbildner gleichmäßig verstandenen Sprache. Diese Bestimmtheiten können zusammenfassend als Transparenz bezeichnet werden (1). Bestimmtheit und Verstehbarkeit der Ziele und Maßnahmen ist allerdings offensichtlich nur annäherungsweise erreichbar.

Transparenz ist auch Verfahrens-Voraussetzung demokratischer Willensbildung. Soll das Volk herrschen, so müssen maximale Kenntnis und maximales Verständnis der Zielsetzungen, Anordnungen und Maßnahmen für jeden Stimmbürger zumindest zugänglich, mithin publik sein, auch wenn die Stimmbürger nur in unterschiedlichem, sogar unzureichendem Maß und nur Wenige erschöpfend oder annäherungsweise davon Gebrauch machen (2). Demokratie wird dagegen behindert, wenn Sprache verwendet wird, um durch Irreführung, zum Beispiel durch unzutreffende, unsachliche, irreführende oder mehrdeutige Darstellung (Entstellung) von Verhältnissen oder der Wirkungsweise staatlicher Maßnahmen, Wählersympathien zu gewinnen.

Zur Charakterisierung der Art der Beschreibung oder Bewertung politischer Projekte kommt der Begriff "Populismus" oder "populistisch" in Betracht. Ihrer Herkunft von lat. "populus" = "Volk" entsprechend bezeichnen die Ausdrücke eine der allgemeinen, gewöhnlichen, durchschnittlichen oder noch darunter liegenden Verständnislage entsprechende, oder darüber hinaus dem Volk und seinen Interessen und Eigenheiten zugewandte, "volkstümliche" Ausdrucksweise. Der betreffende Ausdruck kann auch in der Verwendung von Symbolen oder in einem Verhalten bestehen. Populistische Audrucksweise ist oft durch Vereinfachungen gekennzeichnet, die für das Verständnis und die Bewertung durch einen möglichst großen Teil der Bevölkerung und damit für Demokratie unerlässlich, wenn auch nicht immer ausreichend ist. Eine inhaltliche Bewertung ist mit den Ausdrücken nicht verbunden. Eine volkstümliche Ausdrucksweise steht den oben erwähnten Anforderungen an Transparenz nicht entgegen, sie ist für Wahrheit und Richtigkeit ebenso geeignet wie für Unwahrheit und Unrichtigkeit.

Die Ausdrücke "Populismus" und "populistisch" werden auch im Sinne von "populär" verwendet. Als "populär" gilt, was dem Volk gefällt. Ein solches Verständnis leistet einem verbreiteten Gebrauch der Ausdrücke in einem diskriminierenden Sinne Vorschub, der den Verdacht oder den Vorwurf der Irreführung, der Verleitung zu unrealistischem, illusionären Wunschdenken, der Absicht einer Verführung des Volks ohne Rücksicht auf Wirklichkeit und Möglichkeiten der Verwirklichung einschließt. Dieser Gebrauch entspricht nicht der engeren Bedeutung der Ausdrücke. Diese schließt insbesondere nicht aus, dass ein Projekt oder eine Bewertung, die nicht "gefällt", dem Wohl des Volkes dient, und zwar womöglich sogar besser als eine solche, die "gefällt". An dieser engeren Begriffsbildung sollte daher im Interesse klarer Unterscheidung festgehalten werden.

Aktuell sind Versuche verbreitet, politische Programme und/oder ihre Träger durch ihre Etikettierung als "Populismus" zu diskreditieren. Als Grund für die Abwertung wird die Erzeugung von Illusionen durch Vieldeutigkeit, Irreführung, Vereinfachung, Tendenz oder Suggestion angeführt. Populismus sei durch Suggestion einfacher Lösungen für komplizierte Probleme gekennzeichnet. Irreführungen ist aber in einem demokratischen Staat nicht durch bloße Negation sondern nur durch volkstümliche, klare und rationale Widerlegung von Illusionen oder Darstellung von Alternativen einschließlich der wesentlichen Mittel und Wege zu ihrer Realisierung zu begegnen. Diskreditierungsversuche, die das vermissen lassen, werden selbst zum Gegenstand ihres eigenen Vorwurfs, weil das Versäumnis nahe legt, dass die Kritiker selbst keine klare oder überzeugende Vorstellung von der Lösung angedeuteter Probleme hat. Der Diffamierer stellt sich und seine Beifallspender damit selbst als das dar, was er mit dem Etikett „Populismus“ erledigen will. Die politische Szene ist voll einschlägiger Beispiele. Erwähnt seien nichtssagende oder sehr unterschiedlich deutbare Parolen wie "yes we can" oder die deutsche Version "wir schaffen das", ferner "make America great again" oder die Bezeichnung eines politischen Projekts oder Akteurs als "links(extrem)" oder "rechts(extrem)" oder "alternativlos".

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(1) Beispiele für das Erfordernis und für Mängel an Transparenz sind in der vorliegenden homepage zum Stichwort "Transparenz" angeführt. Vgl. auch die Glosse "Sparen oder sparen" in der vorliegenden homepage.

(2) In "der Wirkung, die das Bestehen demokratischer Einrichtungen auf das allgemeine Niveau des Verständnisses für die öffentlichen Angelegenheiten hat", sieht Friedrich A. von Hayek, "Die Verfassung der Freiheit", Tübingen 1971, S. 132, das stärkste Argument zur Rechtfertigung von Demokratie.
2.3.3 Austausch, Diskussion, Beratung, Führung, Kompromiss.

Die Verfügbarkeit von Kenntnissen, Verständnis und Urteilskraft in der Stimmbevölkerung ist keine konstante Größe. Zu ihrer laufenden Veränderung und insbesondere Vermehrung und Verbesserung trägt ständiger Austausch von Wissen, Bewertung, Beurteilungen und Schlussfolgerungen nebst Gründen, tragen ständige private und öffentliche Überzeugungsversuche durch Gespräche, Ansprachen, Schriften, Bilder bei. Medium des Austauschs ist die Diskussion auf der horizontalen Ebene der Stimmbürger. Von der Voraussetzung einer gemeinsamen klaren Sprache war schon zu 2.2.2 und 2.3.2 die Rede. Von der Dichte, Breite und Tiefe der Diskussion und des dialektischen Austauschs von Wissen, Kritik und Urteil hängt ab, inwieweit staatliche Aufgaben überhaupt oder wirksam bewältigt werden und Demokratie stattfindet.

Verfügbarkeit von Information und Erläuterung, vor allem durch Medien und insbesondere eine freie Presse, individuelle Freiheit der Wahrheitsfindung, der Selbstinformation, der wissenschaftlichen Forschung, der öffentlichen Meinungsäußerung der Stimmbürger sind Voraussetzungen für Volksherrschaft. Diskussion zwischen den Stimmbürgern und Inanspruchnahme zuverlässiger, beispielsweise Medien-vermittelter Information und Beurteilung ist geeignet, zu einer Erweiterung ihres Wissens und einer Verstärkung ihrer eigenen Urteilskraft und zu wechselseitige Überzeugung zu führen. Der demokratische Staat muss Beeinträchtigungen der Informations- und Kommunikationsfreiheit verhindern und die erforderliche, dem Stand der Technik entsprechende Infrastruktur schützen. Er muß zutreffende Information erforderlichenfalls auch zur Verfügung stellen, insbesondere soweit ihre Unterhaltung und der Zugang von einem Aufwand abhängt, der dem einzelnen Stimmbürger oder der Gesellschaft der Stimmbürger nicht möglich ist oder nicht zugemutet werden kann (Verkehr, Post, Telekommunikation, Rundfunk).

Einflussnahme innerhalb und außerhalb der Staatsorganisation gebildeter Organisationen wie Regierungen, politische Parteien, Exekutiv- oder Justizbehörden, Interessen-Verbände, Kirchen, Medien, Unternehmen oder auch Einzelpersonen auf die Bildung und Realisierung des Volkswillens gehört zum System der Selbstbeherrschung freier Bürger.Das gilt gerade auch insoweit, als diese Quellen bestimmte, sei es auch partikuläre gemeinschafts- oder Einzelinteressen befürworten, Freiheit oder Zwang bevorzugen, auf den demokratischen Prozess durch Information, Belehrung, Rat und Diskussion einwirken, die gerade auch Bewertungen staatlicher Ziele und Maßnahmen erfassen. Der Austausch von Forderungen und Gründen auch in Gerichts- und staatlichen Bewschwerdeverfahren trägt zur Meinungsbildung bei. Die Entwicklung mit dem staatlichen Gewaltmonopol vereinbarer Macht, auch von sogenannter „Meinungsmacht“ steht dem demokratischen Prinzip nicht grundsätzlich entgegen, soweit sie der Einzelne mit zumutbarer Anstrengung kritisch überwinden kann.

Zum Bestandteil des Geselschaftslebens gehört auch Führung und Sichführenlassen durch Einzelne oder Instanzen der vorgenannten Art. Führung kommt durch Vertrauen in das mit Selbstbewußtsein und mit Übernahme von Verantwortung verbundene Wissen, Können und die Urteilskraft anderer zustande. Das Vertrauen geht auf Erklärung und Begründung, auf Erfahrung oder Schlußfolgerung aber auch auf Einschätzung, schließlich noch auf Sympathie für die gesamte Persönlichkeit des Führenden zurück. Die Bildung dieses Bewußtseins und Vertrauens gehört zur Entscheidungsfreiheit des Einzelnen auch als Stimmbürger im Sinne der demokratischen Ideologie.

In einer modernen Industriegesellschaft steht eine Vielfalt voneinander abhängiger Ziele und Maßnahmen unterschiedlichster Thematik zur Entscheidung durch jeweils wechselnde Mehrheiten an, die nicht alle verwirklicht werden können, zumal viele davon miteinander unvereinbar sind. Um Übereinstimmung über Ziele und Maßnahmen zu erreichen, bedarf es ihrer flexiblen Anpassung, der Zugeständnisse im Wege von Leistung und Gegenleistung, der Kompromisse der Stimmbürger, auch unter Einbeziehung mehrerer Abstimmungsvorgänge mit Bezug auf verschiedene Themen. Der Diskusion bedarf es nicht nur zum Erwerb von Kenntnissen und zur Urteilsbildung sondern darüber hinaus zu dieser Anpassung von und Kompromissen über Ziele, Anordnungen und Maßnahmen. Die Chancen des abstimmenden Demokraten, einen möglichst großen Anteil der von ihm angestrebten staatlichen Entscheidungen herbeizuführen, zugleich aber auch die Chancen wirklicher Richtigkeit gemessen am Ziel eines ausgewogenen Verhältnisses von Allgemein- und Einzelwohl wachsen dabei mit dem Umfang der Übereinstimmung mit anderen Abstimmenden.
2.3.4 Entscheidung und Vollzug.

Herrschaftliche Willensbildung mündet in Entscheidung. Der demokratischen Idee entspricht Entscheidung durch Mehrheitsbildung bei Abstimmung aller Stimmbürger. Da Beteiligung aller Stimmbürger am Abstimmungsvorgang nicht erreichbar ist, ist für die Verwirklichung von Demokratie relevant, dass sich ein möglichst hoher Anteil der Stimmbürger an der Abstimmung beteiligt. Abstinenz kann ohne ausreichende Indizien nicht als Zustimmung zur jeweiligen Mehrheit gedeutet werden; reichen aber die Indizien aus, kannte Abstinenz Ablehnung oder Zustimmung bedeuten. Eine Zustimmung zu einer sich gleichzeitig oder erst künftig bildenden Mehrheit kann nicht als Herrschaft sondern im Gegenteil nur als Unterwerfung unter die Herrschaft der jeweiligen Mehrheit gewertet werden. Herrschaft, die nicht ausgeübt wird, ist ein Widerspruch in sich; mangels Ausübung findet Herrschaft nicht statt. Eine Verpflichtung zur Stimmabgabe ist mit Demokratie vereinbar, weil die Freiheit, sich der Staatsform zu entziehen, nicht zu der Freiheit gehört, die Demokratie erst schafft.

Herrschaft und so auch Demokratie kommt nicht durch Willensbildung und Entscheidung allein sondern nur in Verbindung mit ihrem Vollzug zustande. Unmittelbarer Vollzug einer staatlichen Entscheidung durch das Volk findet durch ihre freiwillige Befolgung beispielsweise durch allgemeine Gesetzestreue, durch Verteidigungs- oder Zivildienst, eventuell auch durch eine andere sich in einfachen realen Verhaltensweisen realisierende Bewegung des Volks statt. Darüber hinaus bedarf es zum Vollzug ergänzend aber regelmäßig der Unterhaltung von Vollzugsorganen und -Einrichtungen. (Zur demokratischen Gestaltung des Vollzugs #des Staatswillens siehe Abschn. 5.)
2.3.5 Vorbehalt demokratischer Willensbildung.

Indem sie Beherrschung des Volkes durch das Volk auf Grund Mehrheits-Willensbildung statuiert, schließt Demokratie Herrschaft ausserhalb ihres Systems aus. Danach ist staatliche Herrschaftsausübung zur Lösung eines Konflikts zwischen verschiedenen Einzelinteressen und zwischen Einzel- und Gemeinschaftsinteressen nur durch eine demokratische Zielsetzung, Anordnung oder Maßnahme durch den Staat oder eine Gliedkörperschaft des Staates oder auf Grund einer solchen zulässig.

Das schließt nicht aus, dass sich in einem nicht durch Volksherrschaft in Anspruch genommenen Bereich ein partikulärer oder auch ein Volkswille zum Beispiel durch allgemeine Gewohnheit bildet, der mittels außerstaatlicher gewaltloser Sanktionen etwa der Billigung und Missbilligung des Publikums durchgesetzt wird. Das ist sogar die Regel, Zusammenleben wäre ohne die im Normalfall freiwillige Einhaltung außerstaatlich gebildeter Regeln nicht einmal in der strengsten Diktatur möglich. Da ein allen vernünftigen Anforderungen des Einzel- und Gemeinwohls entsprechendes Gemeinwesen nur einer beschränkten staatlichen Herrschaft bedarf, sind totale und auch totalitäre Staaten historisch mehr oder weniger eng befristete Ausnahmen; die menschliche, auf Freiheit angelegte Natur lässt ihren dauerhaften Bestand nicht zu.
2.4 Immanente Grenzen.

Jede Art von Herrschaft hat Grenzen, die sich aus der Distanz zwischen dem Herrscher und den Adressaten oder Gegenständen seiner Zielsetzungen, Anordnungen und Maßnahmen ergeben. Sowohl soweit sich Zielsetzungen oder Anordnungen unmittelbar an diejenigen, deren Verhalten sie gestalten sollen, als auch soweit sie sich an Vollzugsorgane richten, können sie nicht jeden einzelnen Anwendungsfall vollständig erfassen, so dass sie dem Anwender notwendigerweise Entscheidungsspielräume überlassen. Insbesondere werden die Spielräume von Vollzugsorganen im Rahmen der ihnen übertragenen Staatsgewalt durch eigene Willensbildung und Entscheidung oder auf Grund solcher Dezision ausgefüllt. Die Distanz wird noch vergrößert, woi herrschaftliche Zielsetzungen oder Anordnungen missverstanden oder bewußt verletzt, Maßnahmen bestimmungswidrig ausgeführt werden.

An der Unvermeidlichkeit dieser Spielräume findet auch Demokratie eine immanente Grenze. Die demokratische Legitimation kann auf ihre Ausfüllung im Einzelfall nur mittelbar und unvollständig durch Verfahrens- und Zuständigkeitsregeln oder durch ein Analogiegebot der Ausrichtung der Entscheidung an demokratisch gebildeten Vorgaben erstreckt werden.
2.5 Der Faktor Zeit.

Staatliche Zielbestimmungen, Anordnungen und Maßnahmen unterliegen zeitlicher Beschränkung, der Änderung oder Aufhebung. Das ermöglicht Berichtigungen, aber auch Wirkungsende vor Erreichung des Ziels, womit auch Verschlechterungen gegenüber dem status quo ante verbunden sein können. Berichtigungen sollten möglichst rasch erfolgen. Ein wichtiger Teil staatlicher Zielsetzungen, Anordnungen oder Maßnahmen sind dagegen auf dauerhafte und sogar auf permanente Wirksamkeit angewiesen. Hier zeigt sich zugleich ein Vorteil und Nachteil der Demokratie. Optimale Ergebnisse dieser Herrschaftsform werden durch die Möglichkeit wechselnder Mehrheiten zugleich realisiert und gefährdet. Die Gefahr ausbleibender oder wegen frühzeitigen Abbruchs schädlicher Wirkung ist umso größer, je knapper die Mehrheit war, mit der der ihnen zugrunde liegende Wille gebildet worden ist. Dauerhaftigkeit einer weniger guten Lösung kann dem Wohl der Allgemeinheit oder Einzelner besser dienen als eine Verbesserung, die bei erheblichem Aufwand ihr Ziel mangels ausreichend langer Geltung nicht erreicht. Das kann für freiwilligen Verzicht auf eine Regelung sprechen, wenn keine überwältigende Mehrheit für sie zu erwarten ist. Das Interesse an Dauerhaftigkeriut kann auch Anlass bieten, für Willensbildungen über bestimmte Zielbestimmungen, Anordnungen oder Maßnahmen verfassungsrechtlich besondere Mehrheiten zu fordern. Bei Gestaltung der Dauer von Vertretungen und Mandaten und mithin der Wahlperioden ist zu bedenken, dass während dieser Dauer, für die der Vertretungsauftrag oder das Mandat grundsätzlich gelten, Änderungen weniger wahrscheinlich sind, nach ihrem Ende jedoch bei knapper Mehrheit naheliegen können.
3 Direkte und indirekte Herrschaft.
3.1 Nähe des Herrschers zum Gegenstand der Herrschaft.

Herrschaft bedarf einer herrschenden Instanz und der (beherrschten) Adressaten für ihre Zielbestimmungen, Anordnungen und Maßnahmen. Im System der Volksherrschaft ist die jeweilige Mehrheit der Abstimmenden die herrschende Instanz. Sie bestimmt die Adressaten ihrer Bestimmungen, Anordnungen und Maßnahmen sowie deren Gegenstände.

Das Herrschaftsziel kann umso besser und sicherer bestimmt und verwirklicht werden, je enger die Beziehung des Abstimmenden zu diesem Adressaten und Gegenstand ist. Die wünschesnwerte Beziehung wird bestimmt durch Art, Zeit und Ort des Ziels, der Anordnung oder der Maßnahme, über die abzustimmen ist, auf der einen Seite und den Lebensraum, die ort-zeitliche oder sachliche Nähe, die persönlichen Interessen, Erfahrungen, (Fach-)Kenntnisse, Verständnisvoraussetzungen und Urteilsvermögen der Abstimmenden auf der anderen Seite. Typisch sind unterschiedliche Bezüge zu örtlichen (kommunalen), regionalen und überregionalen (auf Landes- oder Bundesebene angesiedelten) Adressaten oder Gegenständen und zu verschiedenen Lebensbereichen, zu abstrakten und konkreten, allgemeinen und speziellen Gegenständen und gesellschaftliche oder berufliche Verortungen der Abstimmenden. Die Unterschiede betreffen auch den Aufwand an Zeit und Energie, der vom Abstimmenden für seine Meinungsbildung erwartet werden kann. Unterschiede dieser Beziehungen und Nähe können durch horizontalen Austausch (siehe Abschn. 2.3.3) zwischen den Abstimmenden kompensiert und nivelliert werden.
3.2 Notwendigkeit indirekter Volksherrschaft.

Die Verfügbarkeit des gesamten Volks und von Abstimmungseinrichtungen hat natürliche und technische Grenzen, die durch Heranziehung aller Staatsbürger zur direkten Bestimmung aller staatlichen Ziele, Anordnungen oder Maßnahmen schon wegen des massenhaften Umfangs , in dem solche Bestimmungen in einem modernen Massen- und Flächenstaat anfallen, bei weitem überschritten würden. Nur staatliche Entfaltungen, deren Wirkungen sich auf einen Bevölkerungskreis beispielsweise in der Größe einer Gemeinde beschränken, läßt direkte Beherrschung durch die Betroffenen zu. Erst recht ist Vollzug der staatlichen Bestimmungen durch alle Stimmbürger nur in dem in Abschn. 2.4 angedeuteten Umfang möglich.

Die Komplexität und Interdependenzder Aufgaben und Konflikte im modernen Massen-, Flächen- und Industriestaat und der jeweils erforderlichen Ressourcen und Techniken zu ihrer staatlichen Bewältigung bringt es mit sich, dass das herrschende Volk und auch ein Großteil oder sogar der größte Teil der Mehrheiten bildenden Abstimmenden schon wegen des erforderlichen Verständnisses und Aufwandes an Zeit und Engagement für Information, Beratung, Diskussion, Planung und Beurteilung zu vielen, wenn nicht den meisten anstehenden Entscheidungs-Gegenständen die für effektives Beherrschen notwendige Nähe nur mehr oder weniger annäherungsweise erreichen können (1). Möglich bleibt allerdings stets die Festlegung eines Entscheidungsrahmens, der allgemeinem Verständnis und allgemeiner Beurteilung jedenfalls mit Hilfe einer öffentlichen, allgemeinverständlichen, sachverständigen Beratung und Diskussion zugänglich ist.

Soweit direkte Demokratie nicht möglich ist, kann das Volk nur „indirekt“ (mittelbar) durch Auswahl von Personen oder über Organe, die es auf demokratische Weise schafft und denen es mit der Wahl die Abstimmung über oder die Ausführung von Entscheidungen überträgt, und/oder durch Regulierung des Verfahrens herrschen, in dem die Gewählten oder die Organe den Staatswillen zu bilden und/oder zu vollziehen oder weitere Organe für die Willensbildung und/oder den Vollzug zu schaffen haben.

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(1) Beispiele für Gegenstände staatlicher Entfaltung, deren optimale Gestaltung jedenfalls in bestimmten Beeichen besondere Fachkenntnisse erfordert:

- die Bedeutung gegebener Gefahren für die Aufstellung einer Wehrmacht, die Organisation und Ausstattung einer wirksamen Streitmacht,

- Einzelheiten der Einrichtung eines der Rechtsordnung entsprechenden Justizapparats,

- die Einrichtung eines Währungssystems,

- die Wirkungen und Zweckmäßigkeit bestimmter Eingriffe in ein marktwirtschaftliches System,

- Gegenstände, deren Bewältigung von der Anwendung des Standes der Wissenschaft abhängt, etwa im technischen oder medizinischen Bereich,

- die Auswahl bestimmter außenpolitischer Maßnahmen im Hinblick auf ihre Wirkung für Frieden und Gemeinwohl.
3.3 Systematische Präferenz für direkte Volksherrschaft.

Mit der Übertragung der Willensbildung oder ihres Vollzugs auf gewählte Personen oder auf Organe ist notwendig die Einräumung von mehr oder weniger großen Entscheidungsspielräumen und damit eine Beschränkung der Volksherrschaft verbunden. Die Ausfüllung dieser Spielräume durch Abstimmungen würde einen unverhältnismäßigen Aufwand zur Ausschöpfung vorhandener Informationen und Beurteilungs-Ressourcen für ihre Vorbereitung fordern. Indirekte Demokratie zieht es vor, außerdemokratischen Einflüssen Raum zu geben (siehe Abschn. 2.4). Dagegen kann das Demokratische Prinzip der Entscheidung aller Stimmbürger über staatliche Ziele, Anordnungen und Maßnahmen in Anspruch genommen werden: es umfasst eine Präferenz für direkte Demokratie. Es legt nahe, innerhalb des Staates Körperschaften zu bilden, deren Zielsetzungen, Anordnungen und Maßnahmen grundsätzlich nur Auswirkungen auf ihre Mitglieder haben und von den Mitgliedern direkt beschlossen werden. Dafür kommen Gebietskörperschaften wie die Gemeinden (Kommunen) oder Körperschaften in Betracht, deren Mitgliederschaft sich nach sachlichen Kriterien zusammensetzt. Auf der Ebene des Gesamtstaates kommen für direkte Abstimmung der gesamten Stimmbürgerschaft Entscheidungen außerordentlich grundlegender Bedeutung oder solche in Betracht, die rationaler Bewertung im Kern unzugänglich sind.

Eine zwingende Notwendigkeit zu Gestaltungen direkter Demokratie im Sinne einer verbindlichen Subsidiarität läßt sich aus dem Demokratiprinzip jedoch nicht ableiten. Zur Demokratie gehört vielmehr die Macht, bei grundsätzlicher Aufrechterhaltung der Volksherrschaft insbesondere über das staatliche Gewaltmonopol ihre Ausdehnung und Intensität sowie ihre Organisation selbst zu bestimmen. Die Staatsform verfasst sich an Hand der Gesamtlage des Gemeinwesens und der Stimmbürgerschaft sowie der jeweiligen Aufgabenstellung und der Praktikabilität des Willensbildungs- und Entscheidungsverfahrens selbst.

3.4 Anforderungen an indirekte Volksherrschaft.

Prinzipielle Präferenz für direkte Demokratie verlangt eine möglichst weitgehende Übereinstimmung zwischen dem Willen der Stimmbürger und den staatlichen Entscheidungen und Maßnahmen. Direkter Herrschaft der Wähler kommt ein Abstimmungsverhalten ihrer Mandatsträger am nächsten, das an den ausdrücklich bekundeten Wählerwillen gebunden ist.

Im Bereich indirekter Volksherrschaft wird außerhalb einer solchen Bindung das Maß der Übereinstimmung der Abstimmung des Mandatsträgers mit dem Willen des Wählers durch gewählte Mandatsträger durch räumliche und/oder geistige Nähe der Lebensräume dieser Mandatsträger und ihrer Wähler beeinflusst (dazu Abschn. 3.1). Der Vermittlung dieser Nähe dient wechselseitige Kenntnis des Verständnisses, der Urteile und der Interessen der Stimmbürger und ihrer Mandatsträger und ein möglichst breiter und intensiver Austausch in Gestalt von Diskussion, Beratung, Führung und Kompromiss (siehe Abschn. 2.3.3) zwischen ihnen. In der Bezeichnung des Organs indirekter Volksherrschaft als Parlament klingt der durch die hohe Komplexität der Aufgaben eines modernen Massen-, Flächen- und Industriestaates bedingte Informations-, Beurteilungs- und Diskussionsbedarf an.Das Erfordernis dieser Vermittlung für Demokratie gilt nicht nur für die horizontale Ebene der Abstimmenden sondern auch für ihr vertikales Verhältnis im Rahmen indirekter Herrschaft.

Die Qualität der im Bereich indirekter Demokratie zu fällenden Entscheidungen durch Qualitäten der Mandatsträger in Gestalt ihres Wissens und insbesondere ihres Fachwissens oder ihrer Beratung sowie ihrer Auffassungen, ihres Charakters und ihrer Urteilsfähigkeit sowie durch die Fähigkeit bestimmt, sie wirksam zur Geltung zu bringen. Nach diesen persönlichen Qualitäten trifft der demokratische Wähler seine Wahl. Im Bereich indirekter Demokratie tritt auf der Ebene der Stimmbürger die Persönlichkeitswahl zur Sachentscheidung hinzu. Eine zutreffende Einschätzung der Qualität des Mandatsträgers durch den Wähler ist umso eher zu erwarten, je näher Wähler und Mandatsträger einander stehen, je enger der örtliche und/oder geistige Lebens- und Erkenntnisraum ist, den sie teilen. Sie ist umso weniger zu erwarten, je mehr die Einschätzung auf mediale Kommunikation oder Empfehlungen angewiesen ist.
3.5 Vertretung und Repräsentation.

Soweit die Abstimmung des Mandatsträgers Interessen der Wähler vollständig und unverändert umsetzt, handelt es sich um Interessenvertretung. Die Abstimmung beschränkt sich aber in der Regel nicht auf eine solche Umsetzung sondern umfasst eigene, Wissens-, Wertungs- und Entscheidungsbeiträge des Mandatsträgers. Zwar ist dessen Abstimmung durch das demokratische Prinzip gebunden, dem bekannten oder mutmaßlichen Willen es Wählers zu entsprechen. Soweit diese Bindung nicht bestimmt werden kann oder versagt, bildet jedoch der Mandatsträger seine Abstimmungsentscheidung autonom ; sie ist nur an sein bestes Wissen und an sein Gewissen gebunden. Insoweit handelt es sich um Repräsentation nicht von Interessen sondern des Wählers als Stimmbürger. Im Bereich indirekter Demokratie ist Identität der Abstimmung des Mandatsträgers mit dem Wählerwillen nur teilweise möglich, schon weil jeder Mandatsträger von mehreren Stimmbürgern gewählt wird, deren Willen sich regelmäßig unterscheidet, sowie auch wegen der zur Notwendigkeit indirekter Demokratie beitragenden Vielfalt der anstehenden Entscheidungen und ihrer Grundlagen. Soweit indirkte Herrschaft die der Abstimmung zugrunde liegende Willensbildung den Mandatsträgern überlässt, ist sie and die Erwartung eines im Vergleich zu demjenigen jedenfalls eines Teils der Wähler besseren Wissens und Verständnisses, gegebenenfalls auf Grund größerer Sachnähe des Mandatsträgers zum Abstimmungsgegenstand geknüpft.

3.6 Offenheit gegenüber außerdemokratischen Einflüssen.

Das Prinzip mehrheitlicher Entscheidung und Gestaltung findet seine Grenzen, wo, sei es auf der Ebene direkter oder indirekter Herrschaft mehrheitliche Bestimmung und Gestaltung von Zielen oder Maßnahmen wegen ihrer Voraussetzungen und Eigenart nicht oder nicht rechtzeitig möglich oder dem Staatsorgan ein Handlungsspielraum eingeräumt ist. In diesem Bereich fällt jedem einzelnen Volksvertreter oder -Repräsentanten sowie jeder mit dem Vollzug des Staatswillens betrauten Person eine Führungsrolle zu. Der bedeutendste einzelne Anwendungsfall ist die Bestimmung der Richtlinien der Politik durch die Exekutivspitze, dem quantitativen Umfang nach am bedeutendsten sind die einzelne Exekutivmassnahmen und Gerichtsurteile, soweit ihre Bindung durch Mehrheitsentscheidung nicht möglich ist oder tatsächlich nicht stattfindet. Hier obliegen ungebundene Entscheidungen letztendlich einzelnen Mandatsträgern oder Delegataren. Sie dürfen und sollen sich insoweit auch von außerdemokratischen Interessen und Beurteilungen leiten lassen (1) (2). In ihren Führungs- und Regierungsaufgaben kann man ein monarchisches Element sehen, das auch der Volksherrschaft immanent ist (wie es auch keine Monarchie ohne demokratische und oligarchische Elemente gibt).

Gehört Führung zu den Notwendigkeiten einer Volksherrschaft, so ist auch der andere quasi naturgegebene gesellschaftliche Tatbestand, dass sich Gruppen führender Persönlichkeiten organisatorisch zusammenschließen und hierarchische Formen des Zusammenwirkens entwickeln, mit ihr vereinbar. Auf diese Weise bildet sich, was als „politische Klasse“ bezeichnet wird. Die Qualität der Ergebnisse von Volksherrschaft hängt von der Qualität dieser Klasse in ähnlicher Weise ab wie vom Wissen und Verstehen und von der Urteilsfähigkeit der Stimmbürger.

Sowohl in Bereichen notwendiger Offenheit des demokratischen Systems gegenüber außerdemokratischen Einflüssen als auch dadurch, daß der Mehrheitswille nicht gehindert werden kann, diesen Bereich (in Grenzen) durch Gestaltung mittelbarer Demokratie zu erweitern, läßt Demokratie die Möglichkeit einer qualitativen und quantitativen (Selbst-) Ent-Demokratisierung zu. Die Grenze, jenseits deren außerdemokratische Einflüsse ein Gewicht erlangen, das die demokratische Staatsform aufhebt, lässt sich nicht exakt nach abstrakten Merkmalen bestimmen. Ihre Ermittlung und Einhaltung obliegt zunächst, der demokratischen Idee entsprechend, den Stimmbürgern oder Organen (etwa eines Verfassungsrates oder Verfassungsgerichts), die Demokratie zum Zweck der Einhaltung der Grenze schafft, in letzter Instanz jedoch beim Verfassunggeber.

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(1) Als "außerdemokratisch" wird hier und im folgenden ohne Implikation einer "objektiven" Bewertung ein Einfluß bezeichnet, dessen Inhalt nicht im Wege der Abstimmung durch die Mehrheit gleichwertiger Stimmen von Stimmbürgern bestimmt ist (sich aber mit einem auf diese Weise gebildeten Volkswillen decken kann).

(2) Demokratische Rechtsordnungen können diese Einflussnahme ausdrücklich vorsehen und regeln. Ein Beispiel mit verfassungsrechtlicher Relevant bietet das deutsche Gesetz über die Errichtung eines Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Seine Aufgabe geht weit über Beratung durch Vermittlung von Fachwissen hinaus, vielmehr werden unmittelbar auf die Staatswillensbildung bezogene Ratschläge für die Wahl zwischen vertretbaren Alternativen erwartet. (Vgl. dazu meinen Beitrag "Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und die Umbildung der Verfassung." Der Staat 1967 S. 433.)
4 Verfahren und Organe der Willensbildung.
4.1 Gesellschaftliche und politische Führung.

Herrschaft und Führung (Abschn. 2.3.3, 3.6) sind jenseits jeder Staatsform quasi naturgegebene Tatbestände menschlichen Zusammenlebens. Ebenso gehört Gewaltanwendung, wenn auch womöglich als Ausnahme, zum zwischenmenschlichen Naturzustand (1). In der Gestalt von letztlich auf Gewalt angewiesene Herrschaft und von Führung hat staatliche und auch demokratische Entfaltung ihren Ursprung bereits im Vorfeld staatlicher Herrschaft. Das Gewaltmonopol (als notwendiges, wenn auch nicht alleiniges und auch nicht prominentestes Merkmal von Frieden) beschränkt die auf Gewalt angewiesene Herrschaft auf den Staat. Herrschaft und Führung setzen sich in der Staatswillensbildung und ihrem Vollzug fort. Ihre wichtigsten Themen sind Sicherheit und Ordnung, innerer und äußerer Frieden durch gerechten Interessenausgleich (1).

Die Reichweite demokratischer Herrschaft ist beschränkt (Abschn. 2.4 und 7). Ausserhalb der Reichweite der Inanspruchnahme bestimmter Themen durch Zielbestimmungen, Anordnungen und Maßnahmen des Staates und im notwendig verbleibenden Entscheidungsspielraum (Abschn. 2.4) bleibt Führung jeder staatlichen Entfaltung vorgegeben (Abschn. 2.2.3). Demokratie wird durch außerstaatliche Führung nicht behindert sondern ergänzt und bereichsweise erst ermöglicht, indem der Geführte zur Teilhabe an der demokratischen Herrschaft in die Lage gesetzt wird. Führung behält insoweit im und neben dem Staat legitime politische Bedeutung und darf sich ungehindert auch und gerade mit Bezug auf politische Themen entfalten, während auch der Staat nicht gehindert ist, durch seine Organe außerhalb des Geltungsbereichs seiner Zielsetzungen, Anordnungen und Maßnahmen an Führung teilzunehmen.

Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass Führung auf anderer als der beschriebenen intellektuellen oder erfahrugnsmäßigen Abhängigkeit beruht oder dass sich Stinmmbürger bewußt und gewollt mit Bezug auf ihr Abstimmungsverhalten in Abhängigkeit von partikulären, außerdemokratischen Mächten begeben. So wie das demokratische Prinzip auf dem Herrschaftswillen des Volks und seiner Kompetenz beruht, auf die Dauer insgesamt die dem Allgemein- und Einzelwohl günstigsten Entscheidungen zu treffen, so muss und darf es aber auch an die Kompetenz des Stimmbürgers anknüpfen, sich nur qualitativ hochstehender Führung anzuvertrauen, sich nicht täuschen zu lassen und Abhängigkeiten aller Art zu widerstehen. Außerdem verlangt Demokratie, dass der Staate Verfälschungen der Volkswillensbildung etwa durch Täuschung oder Gewaltanwendung oder -Androhung bekämpft. In dem Maße, in dem das Volk bei seiner Wahl versagt, findet Demokratie nicht statt.

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(1) Siehe Plautus, Asinaria, Act II, Sc. IV: "Lupus est homo homini, non homo, quom qualis sit non novit." Sinngemäß: Jederzeit ist damit zu rechnen, dass sich Menschen zueiander nicht wie Menschen sondern so verhalten wie Wölfe zu ihrer Beute.

(2) Die grundsätzliche Widmung staatlicher Herrschaft an typische Themen kommt im Bestandteil „kratéin“ (κρατείν) des Nomens „Demokratie“ zum Ausdruck. Für seine Übersetzung kommen "herrschen" und "regieren" in Betracht. "Herrschen" ist im Deutschen durch den Gegensatz des Herrschers zum "Untertan" belastet, den es in der Demokratie gerade nicht gibt. Der Ausdruck "regieren" beinhaltet zwar die ("königliche"; rex = König) Zielrichtung auf ein angemessenes Verhältnis von Allgemein- und Einzelwohl, umfasst aber in seinem engeren Sinn nicht die Gesetzgebung und Rechtsprechung. Genauer passt die Umschreibung "Ausübung der Staatsgewalt", doch ist sie umständlich. Im vorliegenden Text werden daher die Ausdrücke "herrschen" und "Herrschaft" im Sinne von "regieren" und "Regierung" in der weiten Bedeutung des international gebräuchlichen Ausdrucks „governance“ verwendet.
4.2 Verfahren und Organisation.

Damit staatliche Zielsetzungen, Anordnungen oder Maßnahmen zustande kommen und durchgeführt werden, bedarf demokratische Herrschaft geregelter Verfahrebn, Organisationen und Organe. Hauptorgan direkter Volksherrschaft ist das Volk selbst. Mindestens bedürfen Ort, Zeit, Verfahren, förmliche Leitung und Dokumentation seiner Zusammenkunft und Stimmabgabe einer Regelung, die ihrerseits demokratisch autorisiert sein muss. Angesichts der engen Grenzen für direkte Demokratie müssen jedoch der Größe und Komplexität eines Staatswesens entsprechend staatliche Zielsetzungen, Anordnungen und Maßnahmen, auch solche, die sich direkter Demokratie entziehen, auf zusätzliche Organe der Staatswillensbildung und der Realisierung des Staatswillens übertragen werden.

Sowohl die Übereinstimmung der Organbildung und -Tätigkeit mit dem Volkswillen als auch die Qualität der ihren Gegenstand bildenden Zielsetzungen, Anordnungen und Maßnahmen sind der Steuerung durch Verfahrens- und Organbildungsvorschriften zugänglich. Dabei ist die in einer Demokratie geforderte möglichst weitgehender Übereinstimmung der Organtätigkeit mit dem Volkswillen durch die in Abschn. 2.3.2 erwähnte Bestimmtheit staatlicher Zielsetzungen, Anordenungen und Maßnahmen gewährleistet, aber durch die in Abschn. 2.4 behandelten Entscheidungsspielräume gefährdet. Daher bedarf Organbildung und -Betätigung einer Steuerung, die möglichst weitgehende Übereinstimmung mit dem Volkswillen gewährleistet. Der gegenständliche Umfang und die Intensität der Steuerung indirekter Volksherrschaft müssen sich nach dem Grad der Bestimmbarkeit und den Voraussetzungen des Verständnisses und der Beurteilung der Staatsziele und -Maßnahmen richten, deren Grenzen die Unterwerfung eines Gegenstandes unter indirekte Volksherrschaft erst rechtfertigen.

4.3 Parlament.

Das an Stelle einer Versammlung aller Stimmbürger (direkte Demokratie) in Betracht kommende Organ für staatliche Willensbildung (Entscheidung über Staatsziele und -Maßnahmen), die im Kern bereits außerhalb des Organs beginnt, im Wege indirekter Demokratie ist im modernen Massen- und Flächenstaat das permanent tagende Parlament als technisch- organisatorische Normal-Infrastruktur (als Forum) für Abstimmungen. Es besteht aus vom Volk gewählten Abgeordneten. Der Übereinstimmung der Bildung und des Verfahrens bei seiner Einrichtung, der Zusammensetzung der Abgeordneten und der Tätigkeit des Parlaments mit dem demokratischen Prinzip dient das Wahlrecht und das Parlamentsrecht.

Im Hinblick auf natürliche laufende Veränderungen der Gegebenheiten, auf die sich staatliche Ziele und Maßnahmen beziehen, der verfügbaren Mittel der Realisierung sowie des Wissens, Verständnisses und Urteils der Abstimmenden bleibt indirekte der direkten Volksherrschaft umso näher, je kürzer das Wahlrecht die Dauer der Mandate der Parlamentsabgeordneten und damit den Abstand der Wahlen bemisst. Andererseits braucht Vorbereitung der Abstimmungen und besonders die Schaffung der Voraussetzungen für Willensbildung der Mandatsträger Zeit, die der Bedeutung und Schwierigkeit des Gegentandes der Willensbildung angemessen sein muss.

Das permanente Parlaments als Forum bedarf auch selbst einer Organisation durch ein Parlamentsrecht, das vor allem das Zusammentreten der Abstimmenden ihre Amtsverhaltnisse in allgemeinen sowie die Vorbereitung und den Ablauf der Abstimmungen regelt.
4.4 Parteien.

4.4.1 Mehrheit und Parteienbildung.

Bei jeder Abstimmung bilden sich mit Bezug auf das jeweilige Abstimmungsthema mindestens zwei Parteien, nämlich die Partei der Mehrheit und die Partei der Minderheit. Das macht zusammen mit der bereits erwähnten Chance wechselnder Mehrheitsbildung die Herrschaftsform der Volksherrschaft aus. In einem aus Abgeordneten der Stimmbürger gebildeten Parlament finden sich darüber hinaus mit Bezug auf mehr oder weniger große thematisch definierte Gruppen von Entscheidungen über Gegenstände mit einem gemeinsamen Kern von Ursachen und Wirkungen Gruppen von Mandatsträgern zu gemeinsamer Stimmabgabe zusammen. Dabei kann der Beschluß zur gemeinsamen Abstimmung auf gemeinsamen Wahrnehmungen oder Beurteilungen oder auf Kompromissen bei der Wahrnehmung oder Beurteilung von Abstimmungsgegenständen und/oder auf einem Austausch von Abstimmungshilfe mit Bezug auf verschiedene Abstimmungsgegenstände mit oder ohne Wechselwirkung zwischen ihnen beruhen. Erscheint ein dauerhaftes Zusammenwirken dieser Art der Verfolgung der Ziele mehrerer Mandatsträger zuträglich, so bedingt die Maximierung der Wirkungen übereinstimmender Stimmabgabe eine dauerhafte Organisation für den Austausch und das Zusammenwirken dieser Gruppen, sie formieren sich zu Vereinen. Im Hinblick auf die Besonderheit ihrer gemeinsamen Beurteilungen werden sie Parteien genannt. Die Bildung derartig institutionalisierter Parteien erstreckt sich notwendig auf die Wähler, deren - mit Hilfe ihres horizontalen Austauschs gebildeten - Willen die Mandatsträger zur Geltung zu bringen haben. Das Abstimmungsverhalten der Mandatsträger auch in der Gruppe und mithin die gesamte Politik der Partei muss daher letztlich durch die zugehörigen Wähler bestimmt werden. Die Partei muss, um Erfolg zu haben, ihre Kandidaten-Wahlvorschläge am Willen der Wähler ausrichten. Die Wähler sind die eigentlichen Träger der ihre Wirkung im Rahmen der Volkswillensbildung auf der Ebene des Parlaments indirekt entfaltenden Parteien. Aus den proportional zur Zahl der Stimmbürger-Mitglieder einer Partei gesteigerten Einflussmöglichkeiten folgt Attraktivität der Parteien für diejenigen, die Einfluss nehmen wollen, und die Abhängigkeit des Wirkunsgrades von Volksherrschaft durch ein parlamentaritsches System von einem möglichst breiten und intensiven Engagement der Stimmbürger in den Parteien.

Die von den Parteien durch ihr Zusammenwirken erworbene Rolle bei der Staatswillensbildung legt es nahe, ihnen das Recht zum Vorschlag von Kandidaten für die Wahl der Parlamentsabgeordneten zuzuweisen. Als Besonderheit kommt dabei eine Ausgestaltung des Wahlrechts in Betracht, bei der diejenige Zahl der von einer Partei in bestimmter Reihenfolge (listenmäßkig) aufgestellten Kandidaten als gewählt gilt, die zu der Gesamtzahl der auf die Listenwahl entfallenden Parlamentssitze in einem dem Anteil der Partei an den auf Parteilisten abgegebenen Stimmen entsprechen Verhältnis steht, wobei die einzelnen Kandidaten nach der Reihenfolge ihres Listenplatzes zum Zuge kommen.

Die im parlamentarischen System unvermeidliche Bildung institutionalisierter Parteien ist mit einer Vergrößerung des inhaltlichen Abstandes (des Unterschiedes) zwischen dem Wählerwillen und der Zielbestimmung, Anordnung oder Maßnahme im Rahmen der Volksherrschaft (siehe Abschn. 3.1 und 3.2) verbunden. Der Volkswille und die persönliche Zusammensetzung des Parlaments wird auf einer ersten Stufe durch die Partei vorgeformt. Bereits auf dieser Ebene geschehen Abstimmungen, Kompromisse und wirken Übereinstimmungsgrenzen notwendiger Unbestimmtheit von Beiträgen zur Willensbildung und Beschlüssen. Bei Aufstellung von Kandidatenlisten tritt die Unbestimmtheit des Kandidaten hinzu, der tatsächlich gewählt wird. Auf den weiteren Stufen der Paarlamentswahl und der Willensbildung in Abstimmungen des Parlaments kumulieren sich weitere Übereinstimmungsverluste. Volksherrschaft gestaltet sich indirekt in mehrfacher Staffelung. Die systemimmanente Präferenz für direkte Volksherrschaft (Abschn. 3.3) verlangt dafür eine zusätzliche Begründung aus besonderen Bedingungen der Volksherrschaft im konkreten Staat.
4.4.2 Partei als öffentlichrechtliche Körperschaft.

Aus dem Demokratieprinzip und der in Abschn. 4.4.1 skizzierten Natur und Rolle der institutionalisierten Parteien bei der Realisierung von Volksherrschaft ergeben sich Folgerungen für ihre Organisation. Sie müssen Vereinigungen von Stimmbürgern, mithin von natürlichen Personen und ihre Ziele müssen auf Gestaltung des demokratischen Prozesses gerichtet und programmatisch publiziert sein. Ihre Organisation und Entfaltung muss in einer Satzung geregelt sein, die den Dienst an der Volksherrschaft gewährleistet.

Das Interesse an einer Kumulierung des Abstimmungspotentials der Parteimitglieder durch Zusammenhalt, an wirksamer Willens- und insbesondere Kompromissbildung sowie an wirksamem Abstimmungsverhaltens bedingt die Geltung von Voraussetzungen der Mitgliedschaft, der Befugnisse und Verpflichtungen und der Beendigung der Mitgliedschaft sowie die Organisation der Willensbildung innerhalb der Parteien. Eine gewisse hierarchische Organisationsstruktur als Bedingung effektiven Zusammenwirkens ist in Grenzen erforderlich oder jedenfalls zulässig.

Das demokratischen Prinzip fordert, dass die Einflussnahme der Parteien auf die Staatswillensbildung möglichst weitgehend zu Ergebnissen führt, wie sie bei direkter Volksherrschaft zu erwarten wären (Abschn. 3.3). Diesen Anforderungen und insbesondere derjenigen der Gleichwertigkeit der Stimmen aller Stimmbürger und ihrer freien, öffentlichen, gemeinsamen Meinungs- und Willensbildung müssen die Voraussetzungen für den Beitritt und Ausschluss der Mitglieder, für die parteiinterne Willensbildung sowie die Bildung, das Verfahren und die Beschlüsse der Parteiorgane in ihrem Zustandekommen und in ihrem Inhalt entsprechen. Mit Demokratie und mit der Verfassung unvereinbare Einflüsse auf die staatliche Entfaltung müssen ausgeschlossen werden.

Die notwendigen Merkmale ihrer Organisation als Gemeinschaft von Stimmbürgern machen die Partei zur Körperschaft (vgl. Abschn. 2.2.2); die für sie geltenden, aus dem durch Verfassungsentscheidung mit Rechtsqualität ausgestatteten Demokratieprinzip abzuleitenden Grundanforderungen machen sie zur Körperschaft öffentlichen Rechts (1). Autonomie steht dem, wie das Beispiel der Kommunen als öffentlichrechtliche Gebietskörperschaften zeigt, nicht entgegen.

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(1) Anders versteht die in der deutschen Rechtswissenschaft herrschende Auffassung unter Parteien Gemeinscahften "sui generis"; dazu eingehend Ulrich Stelkens, Die politische Partei - Eine Institution des Zivilrechts, in: Martin Bertschi (Hrsg.), Demokratie und Freiheit, 39. Tagung der Wiss. Mitarbeiterinnen u. Mitarbeiter der Fachrichtung "Öffentliches Recht", Zürich 1999, S. 95 - 122; im internet zugänglich gemacht durch die Universität des Saarlandes.
4.4.3 "Ausgleich" von Interessen innerhalb der Partei.

Staatliche Maßnahmen bevorzugen stets bestimmte Gemeinschafts- und Einzelinteressen oder setzen sie zurück, wobei nicht nur zwischen ersteren und letzteren sondern auch zwischen Interessenvariationen innerhalb jeder der verschiedenen Interessengruppen regelmäßig ein Gegensatz oder eine Spannung besteht. Im Extremfall stehen den von einer Mehrheit von 51% bevorzugten Interessen diejenigen der Minderheit von 49 % entgegen. Das quantitative Gewicht der zugrundeliegenden Herrschaftsansprüche ist bei diesem Stimmverhältnis fast gleich.

Bilden sich durch bevorzugte Interessen definierte Gruppen, so ist dieser Interessengegensatz umso breiter und tiefer, je spezieller das Gruppeninteresse definiert ist. Dementsprechend bevorzugen Parteien bestimmte Partikular- und/oder von Gemeinschaftsinteressen. Dem Ideal optimaler Staatszielbestimmung und Maßnahmenentscheidungen steht das nicht entgegen, soweit mit einem ausgewogenen Verhältnis der Verfolgung von Partikular- und Gemeinschaftsinteressen in der Gesamtheit der staatlichen Entfaltung auf Grund von An- oder Ausgleichungen oder Kompromissen gerechnet werden kann. Der systemimmanenten Tendenz der Parteien zur Bevorzugung von Partikularinteressen steht andererseits ihr Streben gegenüber, einen möglichst großen Teil der Stimmbürger und Mandatsträger zu vereinen, um Gesetzgebung, Regierung und Exekutive möglichst weitgehend beherrschen zu können. Das Streben wird durch die Verpflichtung der Mandatsträger auf das Allgemeinwohl unterstützt, das im demokratischen System zu Einigungen und zu Kompromissen beiträgt und der Bevorzugung partikulärer Interessen Grenzen setzt. Ergebnis jeder Herrschaft ist ein Geflecht bevorzugter, sei es auch in einem Spannungsverhältnis stehender, auch gegensätzlicher Interessen. Die Volksherrschaft bewährt ihren Vorzug vor anderen Staatsformen, wenn das Resultat jener Kompromisse und jenes "Ausgleichs" zugleich dem Einzel- und Gemeinwohl in optimaler Weise dient. Diese Verhältnisse begünstigen die Bildung von Großparteien, in denen viele wenn nicht alle partikulären Interessen vertreten sind. Sie bilden einen zusätzlichen Anlass für breites Engagement des Stimmbürger-Publikums in den Parteien, um dem Volkswillen Geltung zu verschaffen.
5 Bildung und Verfahren der staatlichen Vollzugsorgane.

Notwendig indirekt ist Volksherrschaft in aller Regel, soweit sie in der Realisierung (Durchführung) von Staatszielen, Anordnungen und Maßnahmen besteht. Zur Gewährleistung der Realisierung von Volksherrschaft bedarf es, soweit direkte Herrschaft nicht möglich ist, Überordnung der Organe der Willensbildung über Vollzugsorgane und deren hierarchische Organisation. Als Vollzugsorgane in diesem weiten Sinne kommen Regierung, Exekutivbehörden, Träger mittelbarer Staatsverwaltung, aber auch Gerichte einschließlich der Verfassungsgerichte in Betracht, auch wenn sie zugleich verfassungsrechtliche Beschränkungen und Ergänzungen der Demokratie zur Geltung zu bringen haben.

Das demokratische Prinzip bindet die Vollzugsorgane im Rahmen dieser Ergänzungen und Schranken an die vom Volk oder in seinem Namen beschlossenen Staatsziele, Anordnungen und Maßnahmen. Soweit diese nicht in einer Weise bestimmt sind, die jede Anwendung durch Vollzugsmaßnahmen in allen Einzelheiten erfasst, kann Vollzug aber nur durch Vorschriften über die Bildung oder das Verfahren der Organe und das Gebot gebunden werden, den Vollzug im Sinne des im übrigen bestimmten Volkswillens zu gestalten. Dennoch bleibt der ausführenden Person und dem ausführenden Organ ein Bereich der Gestaltungsfreiheit, in dem Übereinstimmung mit dem mutmaßlichen Volkswillen (und den Schranken und Ergänzungen der Volksherrschaft) nicht anders als durch Willensbildung und ihr zugrunde liegende Eigenschaften der Person gewährleistet ist. Umfang und Intensität von Volksherrschaft sind daher auch insofern variabel, als sie durch deren tatsächliche Ausübung bestimmt werden.

Eine Besonderheit bilden unabhängige Organe, die von der staatlichen Vollzugs- Hierarchie durch demokratisches Gesetz ganz oder teilweise freigestellt sind. Hier sind die staatlichen Gerichte sowie einzelnen Spezialthemen gewidmete Behörden wie die Notenbank oder das Bundeskartellamt einzuordnen. Soweit sie der Kontrolle regelmäßiger Staatswillensbildung oder des Vollzugs dienen, sind sie Bestandteile der Organisation zur Bestimmung der Ziele, Anordnungen und Maßnahmen des Staates oder Vollzugsorgane. Soweit ihren Entscheidungen Vorrang über demokratische Entscheidungen verliehen ist und insbesondere soweit ihre Bildung und ihre Verfahren auch nicht die Merkmale indirekter Demokratie erfüllen, handelt es sich um Schranken, die sich Demokratie in Grenzen selbst setzen kann, oder um außerdemokratische Machtausübung auf Grund verfassungsrechtlicher Sondernormen (Abschn. 7). Jedenfalls findet Volksherrschaft nur insoweit statt, als demokratische Ziel- und Maßnahmenbestimmungen tatsächlich realisiert und Anordnungen befolgt werden. Das ist nicht sichergestellt, soweit das staatliche Gewaltmonopol durchbrochen ist, wie das etwa im Machtbereich krimineller Organisationen oder Personen oder von Bürgerkriegsparteien oder Revolutionären der Fall ist. Mit einem über zeit-örtliche Ausnahmen hinausgehenden Versagen seines Gewaltmonopols endet der Staat und damit staatliche Volksherrschaft.
6 Autonome Körperschaften und Staatenverbindungen.

Soweit dem demokratischen Staat zugehörige Körperschaften (vgl. Abschn. 2.1.3) nicht schon als Organe dieses Staates den Anforderungen an indirekte Demokratie zu entsprechen haben (Abschn. 3.4, die Parteien betreffend), sondern ihnen Befugnisse autonomer Zielbestimmungen, Anordnungen und Maßnahmen zustehen, gelten die Willensbildungs-Anforderungen der demokratischen Form des Gesamtstaates auch für sie (zu Abweichungen auf Grund verfassungsrechtlicher Normierungen siehe Abschn. 7.2). Dabei hat eine Autonomie der Körperschaften ihre Grenze an der Staatlichkeit, nämlich der Inhaberschaft höchster Gewalt des Zentralstaates (1). Daraus folgt vor allem, dass sich ihre autonomen Befugnisse auf ihre Mitglieder und bei Gebietskörperschaften auf ihr Territorium beschränken.

Den wichtigsten Anwendungsfall für Gebietskörperschaften, die einem Staat eingegliedert sind, bilden Gemeinden und Gemeindeverbände. Entsprechendes gilt für Teilstaaten im Bundesstaat. Sie sind nicht wirklich Staaten sondern werden lediglich rechtlich auf Grund der bundesstaatlichen Verfassung so behandelt, als wären sie Staaten (2). Einen „demokratischen Staatenbund“ kann es dagegen nicht geben, weil auch bei reinster demokratischer Form der Einzelstaaten, in einem Bund demokratischer Staaten, die Voraussetzung gleichen Gewichts der Stimmen (Abschn. 2.1) der übereinander herrschenden Stimmbürger fehlt (3). Im Bund von Staaten unterschiedlicher Ethnizität und nationaler Geschichte fehlt darüber hinaus in der Regel diejenige Homogenität, die eine gleichmäßige Chance der Beteiligung an wechselnden Mehrheiten ermöglicht (Abschn. 2.1). Das Parlament eines Staatenbundes ist daher kein demokratisches Parlament, solange die Demokratie-Voraussetzungen der Homogenität und Stimmgewichtsgleichheit nicht gegeben sind und der Bund nicht die höchste Gewalt im Gebiet aller Bundesstaaten erworben hat (4).

Weitere Beispiele für (teil-)autonome Selbstverwaltungskörperschaften sind im deutschen Rechtsraum die Universitäten.

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(1) Das Gewaltmonopol steht einer begrenzten Autonomie von staatszugehörigen Körperschaften nicht entgegen, auch nicht soweit sich die Autonomie auf die Ausübung des Gewaltmonopols erstreckt; ist jedoch die Gewalt des Zentralstaats nicht letztlich klar überlegen, fehlt es am Staatsbegriff und es besteht kein Bundesstaat sondern womöglich ein Staatenbund.

(2) Siehe meinen Beitrag "'Kooperativer Föderalismus' und die Umbildung der Verfassung." In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag (Hrsg.: Roman Schnur), 1972, 2. Aufl. 1974, S. 124, 127.

(3) Wirksame verfassungsrechtliche Durchbrechungen des Grundsatzes bleiben möglich, worauf auch die Möglichkeit eines Vorrangs von Völkerrecht und anderem Staatengemeinschaftsrecht beruht, nur muß im Auge behalten werden, dass damit Einschränkungen des Demokratieprinzips verbunden sind.

(4) Wären Homogenität und gleiche Mehrheitsbildungschancen im Bundesparlament hergestellt, so hätten der Bund zum Staat und die Bundesstaaten zu seinen Gliedkörperschaften mutiert.
7 Externe Maßgaben und Grenzen für Volksherrschaft.
7.1 Jenseits demokratischer Freiheit und Gleichheit keine Maßgaben.

Zur Demokratie als Staatsform gehören Freiheit und Gleichheit der Staatsbürger bei Ausübung ihrer Funktionen und Befugnisse als Inhaber der Staatsgewalt und besonders als Autoren der Staatswillensbildung. Dazu gehören etwa das Wahlrecht und die Freiheit der Meinungsäußerung. Verbreitet sind Versuche, aus dem demokratischen Prinzip zusätzliche meterielle (inhaltliche) Maßgaben und Werte für die Bewältigung der verschiedensten Konflikte innerhalb und zwischen diesen Zielen abzuleiten. Zu diesem Zweck wird auf den Willen Gottes, auf die Natur, auf das Wesen des Menschen oder etwa auf konkrete Ziele wie eine mehr oder weniger bestimmte Qualität und Quantität von Wohlstand und häufig auf die Geltung von Grundrechten Bezug genommen (1). Diese Versuche sind verfehlt. Aus dem Demokratieprinzip können keine materiellen Maßgaben für den Gegenstand oder für den Inhalt der Ausübung der Staatsgewalt entwickelt werden. Im System der Volksherrschaft sind die Merkmale und Bedingungen der durch Herrschaft verfolgten Ziele und der auf sie gerichteten Anordnungen und Maßnahmen selbst Gegenstand der Bestimmung durch das Volk. Diese Unabhängigkeit macht das „königliche“ Element des "Regierens" (rex = König) aus.

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(1) Symptomatisch ist ein in der FAZ vom 19.1.2015 abgedruckter Brief an die Herausgeber, wonach aus der grundgesetzlichen Garantie der Menschenwürde, aus der Grundrechtscharta der Vereinten Nationen und einer feierlichen Wrklärung der UNESCO "Toleranz" als der "höchste Wert der Demokratie".abzuleiten sein soll.
7.2 Verfassungsrechtliche Beschränkungen der Volksherrschaft.
7.2.1 Staatsform und Staatsverfassung.

Jenseits der Gewährleistung von Freiheit durch Volksherrschaft im Wege der Staatswillensbildung durch Entscheidungen von Mehrheiten gleichwertiger Stimmen der Stimmbürger statuiert das demokratische Prinzip keine inhaltlichen Maßgaben für die Lösung von Konflikten durch Bevorzugung oder Zurücksetzung bestimmter Werte oder Interessen. Es bevorzugt weder Gemeinschafts- noch Einzelinteressen oder -Werte, weder konkrete Freiheiten noch bestimmte Bindungen. Jenseits des genannten Prinzips ist Demokratie als Staatsform wert- und interessenneutral.

Allerdings hat jeder Staat eine nicht nur die Staatsform (1) sondern darüber hinaus grundlegende Alternativen staatlicher Entfaltung festlegende Verfassung . Die Verfassunggebende Gewalt entscheidet über die staatliche Entfaltung, ohne selbst an eine Staatsforn gebunden zu sein. Wenn auch eine verfassunggebende Gewalt, die dauerhaft einen Staat zu schaffen vermag, ohne tragende Beteiligung des Volks erfahrungsgemäß nicht zustande kommt, ist Verfassunggebung auch nicht gehindert, die Geltung demokratischer Prinzipien mit bestimmten Maßgaben zu verbinden, zu modifizieren oder zu beschränken. Die Staatsform ist der Verfassung untergeordnet.

Als Maßgabe und Beschränkung für Demokratie durch die Staatsverfassung kommt die Statuierung von Normen, Instituten oder Institutionen zur Förderung oder zum Schutz, zur Bevorzugung oder Zurücksetzung bestimmter Gemeinwohl- und Einzelinteressen in Betracht, die mit Vorrang vor der Staatsform gelten. Zwar sind solche Statuierungen grundsätzlich Gegenstand demokratischer Gesetze. Demokratie kann aber über sie nur insoweit verfügen, als das mit verfassungsrechtlichen Statuierungen vereinbar ist. Die verfassungsrechtlichen Statuierungen sind, auch wenn sie auf demokratische Weise durch Selbstbestimmung des Volks (2) zustande gekommen sind, nicht Bestandteil der Staatsform Demokratie sondern dienen ihrer Beschränkung, insbesondere der Förderung oder dem Schutz, der Bevorzugung oder Zurücksetzung bestimmter Interessen gegen demokratische Mehrheitsentscheidungen. Sie können nur im Wege einer Verfassungsänderung oder durch eine erfolgreiche Revolution beschränkt oder erweitert werden.

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(1) Vgl. Art. 20 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland: "Deutschland ist ein demokratischer Staat. Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus." (2) Vgl. die Präambel des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland: Das "deutsche Volk ... hat sich ... kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt" das Grundgesetz gegeben.... Die Deutschen in den Ländern haben in "freier Selbstbestimmung" die Einheit und Freiheit Deutschlands vollendet.
7.2.2 Gewaltenteilung.

Um den unvermeidlichen Spielraum zu institutionalisieren, der als Folge immanenter Grenzen von Volksherrschaft zwischen Volkswillen, Staatszielbestimmung und Anordnung sowie deren Vollzug besteht, zugleich aber seine Ausfüllung im Sinne der Verfassung zu moderieren und einer Kontrolle zu unterwerfen, hat sich eine Aufteilung der Staatsgewalt auf - gerade auch von einem konkreten Volkswillen - unabhängige oder nur in Grenzen voneinander abhängige Organe der Gesetzgebung, Exekutive und Justiz entwickelt. Dabei sind Exekutive und Justiz zwar an das Gesetz als Grundlage jeder Herrschaft gebunden, aber eben nur soweit eine Bindung an ein Gesetz möglich ist. Gehört Gewaltenteilung zur Staatsverfasszung, ist die damit verbundene Beschränkung der Volksherrschaft oder Ermächtigung zu außerdemokratischer Ausfüllung unvermeidlicher Gesetzeslücken nicht aus dem demokratischen System abgeleitet sondern diesem hinzugefügt. Das hat seine Entsprechung darin, daß Gewaltenteilung nicht zur demokratischen Disposition steht.

Versuche, Organe der Gewaltenteilung zu "demokratisieren", etwa indem die Richterwahl Organen des demokratischen Staates oder etwa Rechtsanwälten oder "dem Volk" selbst übertragen wird, stellen in Wirklichkeit Demokratie gerade für den Fall eines Gewaltenkonflikts nicht her. Sie findet ihre Grenze an der die Teilung ausmachenden Unabhängigkeit.
7.2.3 Freiheitsschutz.

Soweit persönliche Freiheit, Meinungsäußerung, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit oder Gleichbehandlung Voraussetzungen freier Willensbildung und Abstimmung sind, folgt Unantastbarkeit dieser Freiheiten bereits aus dem demokratischen Prinzip. Rechtsstaatliche Verfassungen demokratischer staaten statuieren darüber hinausgehende Freiheitsrechten (Grundrechten) etwa zum Schutz einer Privatsphäre, der Wohnung, der Religionsausübung, des Eigentums oder der Berufsfreiheit gegen demokratische Eingriffe. Der Garantie auch der bereits aus dem demokratischen Prinzip abzuleitenden Freiheiten durch die Verfassung bedarf insoweit, als sie auch jenseits der Staatswillensbildung, ihrer Vorbereitung oder ihres Vollzugs gelten sollen. Auch der rechtsstaatliche „Gesetzesvorbehalt“ als fundamentales Recht auf Freiheit von staatlicher Beeinträchtigung ohne Grundlage in einem bestimmten, gleichmäßig geltenden demokratischen Gesetz, folgt bereits aus dem demokratischen Vorbehalt von Herrschaft durch Mehrheitsentscheidung (siehe Abschn. 2.3.5). Der Verankerung in der Verfassung bedarf er, soweit er über die genannte Bedeutung hinaus eine materielle Subsidiarität von Freiheitsbeschränkungen begründen soll.
7.2.4 Gemeinwohl-Gewährleistungen.

Das Demokratieprinzip geht davon aus, dass eine ausreichende Verfolgung des gemeinen Wohls durch Volksherrschaft zu erwarten ist. Grundpflichten zum Dienst am Allgemeinwohl wie diejenigen zur Leistung von Abgaben oder persönlichen Diensten wie die Wehrpflicht folgen bereits aus dem Demokratieprinzip als Staatsform, weil und soweit die Leistungen zur Aufrechterhaltung des Gewaltmonopols und des Staatsapparats unentbehrlich sind.

Wie Demokratie eine verfassungsrechtliche Grenze an Freiheits-Grundrechten findet, wird sie darüber hinaus auch durch verfassungsrechtlichen Schutz bestimmter grundlegender Gemeinwohlinteressen beschränkt. In Betracht kommen Maßgaben zur Förderung oder zum Schutz spezifischer Interessen des Gemeinwohls wie etwa ein Verbot der Staats-Überschuldung oder die Gewährleistung eines gewissen Status der Staatsbeamten. In der Staatspraxis mangeln einschlägige Gewährleistungsversuche gelegentlicht der für die Entfaltung einer konkreten Wirkung nötigen Bestimmtheit, während sie zugleich mit konkreten Verfassungsgarantien kollidieren. Das gilt etwa für verfassungsrechtliche Gewährleistung von Sozialität (ein sogenanntes Sozialstaatsprinzip) oder von Solidarität, die auf unbestimmte positive Leistungen des Staates oder Einzelner gerichtet sein können und mit Freiheitsrechten kollidieren. Sie sind zwar womöglich im Sinne äußerster Grenzen für demokratischer Bevorzugung von Einzelinteressen oder von Mindestansprüchen Einzelner auslegbar. Darüber hinaus kommen sie als Maßgabe für "Abwägungen" im Rahmen eines Entscheidungsspielraums in Betracht (Abschn. 7.2.5). Hierher gehört auch etwa ein an Volksvertreter gerichtetes Gebot, bei seiner Abstimmung dem Gemeinwohl zu dienen. Denn in zumindest in seiner Unbestimmtheit kollidiert es mit seiner demokratischen Aufgabe, den Willen seiner Wähler zur Geltung zu bringen. Zu den Gewährleistungen des Gemeinwohls gehört die Verleihung von Geltung, auch mit Vorrang vor staatlichem Recht, an Normen des Völkerrechts . Ein Beispiel bieten völkerrechtliche Minderheitenrechte zur Herstellung ausreichender Integration durch Kompensation von Homogenitäts- Defiziten (vgl. Abschn. 2.2.3). Die Vorstellung und Realisierung einer weitgehenden Beschränkung staatlicher und insbesondere demokratischer Herrschaft durch vorrangiges Völkerrecht bereitet Schwierigkeiten, weil bereits die Rechtsqualität von Völkerrechtssätzen zweifelhaft und vielfach ihr Inhalt besonders wenig bestimmt oder sogar widersprüchlich ist, vor allem aber weil Konflikte zwischen Völkerrecht und der Rechtsnatur des Staates als mit dem Gewaltmonopol verbundene höchste Instanz für die Gewährleistung seines eigenen Wohls und desjenigen seiner Angehörigen durch inneren Frieden aber auch als einzige verläßliche Instanz für die Gewährleistung internationalen Friedens naheliegen. (1)

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(1) Die Schwierigkeiten traten in einem im Jahre 2014 in der Schweiz ausgebrochenen Disput über das Verhältnis von Volkssouveränität und Völkerrecht anschaulich zutage.
7.2.5 "Abwägung", "Ausgleich".

Gewährleistungen von Grundfreiheiten und Gemeinwohlfaktoren jenseits des demokratischen Prinzips und mit Vorrang gegenüber diesem Prinzip stehen regelmäßig in einem Spannungs- oder Konfliktverhältnis zueinander, sowohl was das Verhältnis der Freiheiten zueinander und der Gemeinwohlfaktoren zueinander als auch was das Verhältnis der Freiheiten zum Gemeinwohl betrifft. Soweit solche Konflikte nicht durch demokratische Entscheidung über Staatsziele, Anordnungen oder Maßnahmen zugunsten der einen oder anderen Interessen gelöst werden, sind die gegensätzlichen Interessen durch Abwägung oder Ausgleich innerhalb verbleibende Spielräume zu kompensieren oder gegenseitig zu begrenzen. Ein Abwägungsgebot ist die notwendige Konsequenz verfassungsrechtlicher Gewährleistung von Einzel- und Gemeinschaftsinteressen durch Freiheitsrechte und Vorkehrungen zur Förderung und zum Schutz des Gemeinwohls (1).

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(1) Das Abwägungsgebot rechtfertigt keine Korrektur einer Verfassungsnorm. Soweit der Maßstab für Verhältnismäßigkeit der Interessen-Berücksichtigung oder -Nichtberücksichtigung einer Norm - sei es durch Auslegung im Rahmen des Wortsinns - selbst zu entnehmen ist, kommt Abwägung nicht in Betracht.
7.2.6 Durchsetzung des Verfassungsrechts.

Demokratie organisiert die Durchsetzung staatlicher Entscheidungen selbst, notfalls unter Einsatz des staatlichen Gewaltmonopols. Soweit sie nicht innerhalb dieser Organisatin erfolgt, stellt sich die Frage der Auslegung, Anwendung und Durchsetzung des Verfassungsrechts. Das deutsche Recht unterwirft staatliches Handeln und damit demokratische Realisation einschließlich der Einhaltung verfassungsrechtlicher Maßgaben und Beschränkungen weitestgehend der Kontrolle, Aufhebung und Ergänzung durch die Gerichte. Deren Entscheidungen unterliegen in weitem aber doch beschränktem Umfang der letztentscheidenden Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht. Soweit Gerichte und Bundesverfassungsgericht einen Entscheidungsspielraum haben, den jedenfalls das Bundesverfassungsgericht und bei einem Teil ihrer letztinstanzlichen Entscheidungen auch die übrigen Gerichte selbst bestimmen, und bei dessen Ausfüllung sie faktisch bereits mangels übergeordneter Kontrollinstanz nicht gebunden werden können, bleibt das verantwortungsbewußte Urteil die einzige Rechtsquelle und die Gesamtpersönlichkeit des Richters ihre einzige Richtigkeitsgewähr. Dasselbe gilt auch, soweit eine Kontrolle von Exekutivorganen nicht stattfindet, beispielsweise soweit sie irreparabel und durch Eilbedürftigkeit auf nachträgliche Kompensation beschränkt ist (1).

Theoretisch denkbar wäre eine Verlagerung der wesentlichen, grundlegenden staatlichen Zielsetzungen, Anordnungen und Maßnahmen auf die Gerichte oder die Exekutive etwa bei Versagen oder Mißachtung des Gesetzgebers, oder eine Verweigerung des Vollzugs der Letztentscheidungen. Eine solche Verlagerung oder endgültige Verweigerung des Vollzugs wäre Revolution (2), sie würde den Rechtsstaat aufheben. Theoretisch denkbare Funktionslosigkeit der Rechtsprechung etwa mangels Akzeptanz im Volk hätte die gleiche Wirkung, ließe aber die theoretische Möglichkeit des Fortbestandes von Demokratie offen. Über die Errichtung eines anderen Staates hätte Verfassunggebung zu entscheiden.

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(1) Vgl. meinen Beitrag „Ausnahmefall, Staatsnotstand und Rechtsstaat“, BayVBl. 2009 S. 385-392.

(2) Vgl. Bernd Rüthers „Die heimliche Revolution vom Rechtsstaat zum Richterstaat", Tübingen 2014.
8 Mängel und Bedrohungen der Volksherrschaft. Remedien.
8.1 Wissen und Urteil.
8.1.1 Sprache.

Transparenz, Information, Urteilskraft, Diskussion und Kompromiß (Abschn. 2.3.1 bis 2.3.3) setzen Einhelligkeit des Sprachgebrauchs voraus. Die gerade im Bereich der Staatszielbestimmung, Gesetzgebung und anderen staatlichen Entscheidungen eingerissene Mehrdeutigkeit bis hin zum inhaltlich entgegengesetzten Gebrauch ein und desselben Ausdrucks steht dem entgegen. Das beginnt beim Demokratiebegriff selbst, der zur Bezeichnung, Verbrämung oder Anpreisung jedweder politischen Wunschvorstellung herhalten muss und zum Beispiel in sowjetisch beeinflussten Ländern auf Systeme angewendet wurde, in denen Einzelne oder partikuläre Organisationen diktatorisch herrschten. Ähnliches gilt für den Begriff „sozial“ der zur Bezeichnung von Umverteilung aller Art, Richtung und Menge mutiert hat. Das gilt ferner für Variationen des Gebrauchs des Begriffs vom „öffentlichen Interesse“ für partikuläre Anliegen. Sprachverwirrung wird nicht selten zur Verschleierung des wahren Inhalts und der wahren Wirkung diskutierter oder beschlossener Staatsziele und -Maßnahmen verwendet. Sprachverwirrung unterbricht auch den Prozess der Volksherrschaft durch Erwägung und Bestimmung von Zielen und Maßnahmen.
8.1.2 Unkenntnis, Irrtum.

Volksherrschaft kann umso weniger stattfinden oder zu optimalen Ergebnissen führen, als den Stimmbürgern die Kenntnis von Tatsachen fehlt, ohne die Staatsziele oder staatliche Maßnahmen überhaupt nicht oder nicht wirkungsvoll oder optimal bestimmt oder gestaltet werden können. So gefährlich wie Mängel an Tatsacheninformationen sind Mängel an Kenntnissen über Ursachen- und Wirkungszusammenhänge und deren Bewertung, die Urteilsfähigkeit mit Bezug auf die Richtigkeit eines Ziels oder einer Maßnahme ausmachen. Volksherrschaft wird beeinträchtigt durch Irrtümer, die ein für das Wohl der Allgemeinheit oder der Einzelnen oder für ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Allgemein- und Einzelinteressen schädliches Wahl- und/oder Abstimmungsverhalten herbeiführen. Im Extremfall entsteht ein grundstürzendes Demokratiedefizit.

Obwohl keine andere als die deutsche Geschichte zwischen den beiden Weltkriegen eindringlicher lehrt, wie leicht Irrtümer der Bevölkerung über die Notwendigkeit, die Wirkungen oder die Bewertung staatlicher Zielsetzungen und Maßnahmen in eine Katastrophe führen, ist das Wissen und Urteil der Bevölkerung darüber auch in Deutschland noch immer unzulänglich ausgeprägt und verbreitet. Bemühungen zur Verbreitung und Vertiefung des Wissens und der Urteilsfähigkeit mit Bezug auf Staatsziele und Maßnahmen in der Gesellschaft, insbesondere in den Familien und in den Schulen, reichen nicht aus. Auch in den breit genutzten Medien finden sie nur unzulänglich statt.

Die Bereitstellung ausreichender Informationen (einschließlich derjenigen, die Urteilsfähigkeit begründen) gehört zu den Funktionsvoraussetzungen des demokratischen Systems. Sie werden prinzipiell im außerstaatlichen Bereich erstellt und veröffentlicht. Das demokratische Prinzip verpflichtet aber Staatsorgane, Zielbestimmungen und Maßnahmen, zumindest soweit sie von den Organen selbst vorgeschlagen werden, zusammen mit den für ihr Verständnis und ihre Beurteilung erforderlichen Informationen gegebenenfalls auch wissenschaftlicher und technischer Art in aller Breite bekannt zu machen. Darüber hinaus obliegt es dem demokratischen Staat, für eine breite und tiefe, objektive Belehrung über den Staat und seine Entfaltung, die staatliche Willensbildung und ihre Grundlagen an Grundschulen und Einrichtungen höherer Bildung Sorge zu tragen.

8.1.3 Beeinflussung von Stimmbürgern oder Staatsorganen.

Freiheit des Erwerbs und der Verbreitung von Kenntnissen und der Bildung von Urteilen und auch der Annahme oder Ablehnung von Einflüssen, die von Informationen und Urteilen Anderer ausgehen, durch den Abstimmenden ist demokratisches Grundprinzip (Abschn. 2.3.3), obwohl die Qualität des Ergebnisses vom Informationsstand und von der Urteilsfähigkeit des Abstimmenden abhängt. Der demokratische Prozeß kann daher durch Einflussnahme mächtiger Organisationen oder Personen auf die Kenntnisnahme und Beurteilung und schliießlich auf Abstimmungen über Staatsziele, -Anordnungen und -Maßnahmen unterbrechen oder gelenkt werden, indem sie die eigene Meinungsbildung des Stimmbürgers oder Mandatsträger vorbereiten oder sogar ersetzen. Das gilt besonders für Lehren, die an staatlichen Schulen und Bildungseinrichtungen verbreitet werden.

Es liegt zwar grundsätzlich in der Macht und ist primär Aufgabe des Einzelnen, diese Lenkung oder Unterbrechung nicht zuzulassen, doch hat der demokratische Staat auf Abhilfe hinzuwirken, soweit das dem Einzelnen nicht möglich ist. Es fragt sich ferner, wie mit technischen Möglichkeiten zur Einflussnahme umzugehen ist, deren Funktion schwer zu durchschauen ist, besonders wenn ihre Wirkung durch finanziellen Aufwand in einer Höhe, in der er dem Einzelnen nicht zur Verfügung steht, gesteigert werden kann. Als Gegenmittel, das mit Volksherrschaft harmoniert, erscheint eine - bedarfsfallweise auch staatliche - Aufklärung über Sachverhalte und Zusammenhänge. Es kann folgerichtig sein, grobe die Volkswillensbildung behindernde oder verfälschende Einflussnahme unter Strafe zu stellen, soweit ihr nicht durch Aufklärung oder auf andere Weise ihre Wirkung genommen werden kann.

Einflussreiche Mächte sind der Versuchung ausgesetzt, partikuläre Interessen durch bewusste oder unbewusste Irrführung der Stimmbürger, durch Gewährung oder Zufügung von Vor- oder Nachteilen, durch Erzeugung von Angst der Stimmbürger zu verfolgen und insbesondere zu diesem Zweck und auf diese Weise vom Volkswillen abweichender Staatszielbestimmungen, -Anordnungen oder -Maßnahmen herbeizuführen. Führung kann zu Verführung pervertieren (so etwa bei einem Fehlgebrauch des durch gewerkschaftliche Führung erworbenen Vertrauens von Arbeitnehmern). Besonders gefährlich sind Irreführungen durch staatliche Organe wegen des ihnen auf Grund ihres besonderen Status entgegengebrachten besonderen Vertrauens. Derartige Einflüsse widersprechen dem demokratischen Prinzip und müssen vom demokratischen Staat unterbunden werden. Es liegt durchaus in der Konsequenz des demokratischen Prinzips, Täuschungen und Machtmißbrauch zum Zweck der Verfälschung des Volkswillens unter Strafe zu stellen. Die Strafbewehrung des Betrugs als Täuschung zum Zweck der Vorteilsverschaffung kann als Vorbild dienen. Voraussetzung ist, dass sich Täuschungen und Machtmissbrauch objektiv und zweifelsfrei gegen zulässige und demokratiekonforme Einflussnahme abgrenzen lassen. Übermäßige Einschränkungen politischer oder grundrechtlicher Freiheiten wären nicht zu befürchten, weil Strafbarkeit einen Schuldnachweis voraussetzt.

Volksherrschaft kann auch durch direkte Machtausübung an Stelle staatlicher Anordnungen oder Maßnahmen oder zu ihrer Vereitelung unterlaufen werden. Hierher gehören Kartellbildungen aller Art, die Freiheit zu ihrer Beschränkung missbrauchen. Hierher gehört nicht nur Gewaltanwendung sondern bereits Drohung mit Gewalt und Erzeugung unbegründeter Angst. Hierher gehört die (Mafia-typische) Verleitung durch Ausnutzung menschlicher Schwächen etwa mit Hilfe geldwerter Zuwendungen oder der Gewöhnung an Drogen. Solche Machtausübung zu verhindern ist demokratische Staatsaufgabe.

8.2 Nähe der Abstimmenden zueinander und zur Sache.

Soweit die Beeinträchtigungen von Volksherrschaft, die in Massen- und Flächenstaaten mit der Mediatisierung der Entscheidungen der Stimmbürger über staatliche Maßnahmen oder ihre Realisierung verbunden sind, von der Entfernung der Mandatsträger vom einzelnen Stimmbürger ausgehen (Abschn. 3), kann zur Abhilfe das Wahlrecht ein kaskadierendes Mandatssystem vorschreiben, bei dem die Mandatsträger der jeweils umfassenderen (höheren, zentralen) Ebene der Abstimmungsorgane aus solchen der jeweils engeren (niederen, dezentralen) Ebene zu wählen sind. Sind etwa die Abgeordneten des deutschen Bundestages aus dem Kreis der Landtagsabgeordneten und sind diese aus dem Kreis der kommunalen Abgeordneten zu wählen und ist die Wahl der letzteren auf Ortsansässige beschränkt, so ist die Nähe der Entscheidungsträger zur Stimmbürgerschaft weitergehend gewahrt als durch das geltende Wahlrecht. Das kaskadierende System fokussiert auch den Einfluß partikulärer Mächte auf Mandatsträger der kommunalen Ebene, wo er für den Wähler am ehesten durchschaubar und damit als Gegenstand der Verantwortung des Mandatsträgers und als Kriterium für seine Auswahl wirksam ist. Dabei kann das Prinzip auf einen Teil der Abgeordneten jeder Ebene beschränkt werden, um den Einfluß spezifisch überregionaler Interessen zu gewährleisten. Das kaskadierende System wäre besonders geeignet, die Entwicklung eines Staatenbundes zu einer Demokratie zu fördern.
8.3 Verteidigung gegen demokratiefeindliche Mächte.. Wer herrschen will, muß Macht ausüben, um sich gegen Widerstand durchzusetzen. Das ist Kampf. Kampf erfordert den Einsatz von Energie und das Eingehen von Risiken, die sich nach Art und Höhe aus dem zu erwartenden Widerstand ergeben. Die Risiken sind so hoch wie die Einsatzbereitschaft der Gegner. Im Kampf siegt der Stärkere. „Alle Macht geht vom Volk aus“ bedeutet die durch historiche Erfahrung gestärkte Hoffnung: Letzten Endes, auf die Dauer, ist das Volk die stärkste Macht.

Von demokratiekonformer Einflussnahme ist die bewußt-gewollte Bekämpfung der demokratischen Staatsform selbst zu unterscheiden. Sie im Rahmen das Demokratieprinzips (und der Verfassung) mit allen verfassungsgemäßen Mitteln zu bekämpfen ist Forderung des Volksherrschaftsprinzips an Staat und Volk. Zu dem Rahmen (den Grenzen) der Bekämpfung gehört Meinungsfreiheit, die auch Kritik an, sogar Ablehnung der Herrschaftsform schützt. Das bedarf besonderer Berücksichtigung bei Erwägungen des Verbots einer Partei wegen Bekämpfung der Volksherrschaft.

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(1) Das kaskadierende Mandatssystem unterscheidet sich vom sogenannten Rätesystem dadurch, dass es sich auf die parlamentarische Willensbildung beschränkt und nicht auf gesellschaftlichen sondern auf lokalen Gruppierungen (gemeindlichen Bürgerschaften) aufbaut.
8.4 Themenbeispiele für Defizite und ihre Bewältigung.

Staatliche Herrschaft erhält ihren besonderen Rang aus ihren spezifischen Gegenständen (aus ihrer „Thematik“) etwa der Sicherheit, von Wohlstand und Verteilungsgerechtigkeit.
8.4.1 Produktion und Verteilung

Richtet sich das allgemeine Interesse - was bereichsweise im Übermaß zu beobachten ist - vorwiegend auf Produktion und vor allem Verteilung von Gütern und Leistungen, ist es ein Volksherrschaft geradezu ausschließender Mangel, wenn in Schulen und allgemein konsumierten Medien gründliche und allgemein verständliche Darstellungen der Grundtatsachen, Voraussetzungen, Funktion und Wirkungen der Produktion und Verteilung von Gütern und Leistungen einen so geringen Raum einnehmen wie das in Deutschland und wohl in weiten Bereichen Europas tatsächlich der Fall ist.
8.4.2 Sicherheit.

Im Vordergrund des allgemeinen Interesses wie auch allgemeiner Irrtümer und Irreführungen stehen zwar Zusammenhänge der Produktion und Verteilung von Gütern und Leistungen (1). Wichtiger (weil Voraussetzung nicht nur für jede friedliche Produktion und Verteilung sondern für friedliche Existenz überhaupt) sind jedoch die Bedingungen für Sicherheit im Sinne der Realisierung des staatlichen Gewaltmonopols und die dafür erforderlichen staatlichen Zielsetzungen und Maßnahmen, über die ebenfalls verbreitet Irrtum herrscht. Art und Intensität der für Sicherheit drohenden Gefahren sind nicht in genügender Breite und Tiefe Gegenstand allgemeinen Bewußtseins, ebensowenig Art und Qualität der zu ihrer Bewältigung ergriffenen oder notwendigen staatlichen Maßnahmen.

Polizei und Wehrmacht bedürfen nicht nur quantitativ und qualitativ hochstehender Ausstattung, sondern vor allem öffentlicher und privater, gesellschaftlicher und staatlicher Wahrnehmung, Wertschätzung und Teilnahme, die in Europa gemessen an den gegebenen Gefahren nicht ausreichend vorhanden sind. In einer Zeit überall drohender massiver Gefahren für Leib und Leben, Gut und Freiheit wiegt ein solcher Mangel schwer, weil er die Erhaltung nicht nur der demokratischen Herrschaftsform sondern der Existenz der Gemeinschaft und der Einzelnen infrage stellt.

Seit dem zweiten Weltkrieg häufen sich massive organisierte nichtstaatliche (manchmal durch Staatsorgane geförderte) Gewaltmassnahmen gegen staatliche oder gesellschaftliche Einrichtungen oder gegen die Gesellschaft selbst mit dem Ziel der Durchsetzung von Forderungen aller Art, wobei die Zielverfolgung mit der bloßen Verbreitung von Schrecken (Terrorismus) beginnt. Da sich diese Gewalttaten nicht auf Grenzen oder Fronten konzentrieren, ist ihre Abwehr besonders schwierig und auf den Einsatz modernster technischer Erkenntnis- und Kommunikationsmittel angewiesen und ist ihre zeitgleiche Abwehr durch gegenwärtige Sicherheitskräfte vielfach unmöglich. Es liegt deshalb nahe und durchaus in der Konsequenz von Volksherrschaft und der mit Herrschaft (letztlich) notwendig verbundenen Gewaltanwendung, die Sicherheitskräfte durch (ständig-zeitweilig oder bedarfsweise) Sicherheitsdienst leistende Zivilisten zu ergänzen. Damit wird nicht nur dem Wunsch der Bevölkerung besonders gefährdeter Orte und Räume nach Selbsthilfe Rechnung getragen sondern auch demokratische Nähe zwischen Volk und Staatsvollzug gefördert. Den von Seiten der Behörden zu erwartenden und nachvollziehbaren Einwänden insbesondere organisatorischer und fachlicher (ausbildungsmäßiger) Schwierigkeiten wäre entgegenzuhalten, dass die Vorteile die Schwierigkeiten aufwiegen und der demokratische Gedanke Vertrauen in folgerichtige Einstellung und Verhaltensweisen der Bevölkerung fordert.

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(1) Hans Werner Sinn, „Ist Deutschland noch zu retten ?“, 2003, z.B. S. 192 ff. "Die Ignoranz der Sozialpolitiker gegenüber ökonomischen Anreizmechanismen, die sie mit ihre Vorschlägen in Gang setzen, ist schier grenzenlos." Und S. 273 ff., 276 zur Täuschung über die deutsche Staatsquote durch Verschleierung der Gleichbedeutung von Steuern und Sozialabgaben.
8.5 Mängel demokratischer Einsatzbereitschaft.
8.5.1 Verantwortliche Ausübung von Herrschaft.

Demokratie setzt Willen zur Herrschaft und tatkräftige Ausübung von Herrschaft durch Volk und Staat voraus. Der erforderliche Umfang und die erforderliche Intensität richtet sich nach jeweiligen inneren und äußeren Verhältnissen. Die Wahlbeteiligung ist ein Maßstab für den Umfang und die Intensität der Volksherrschaft. Verzicht auf Wahlbeteiligung ist entweder Verzicht auf Herrschaft oder auf die für indirekte Herrschaft erforderlichen Anstrengungen. Wer nicht zur Wahl geht, ist bereit, sich beherrschen, sogar unterdrücken zu lassen - es sei denn er vertraut auf undemokratische, auch gewaltsame Mittel. Je weniger das Volk zur Teilnahme an Herrschaft durch Willensbildung bereit ist, umso weniger findet Demokratie statt. Auch Offenheit gegenüber außerdemokratischen Einflüssen (Abschn. 2.4, 3.6) kann in Auflösung der Demokratie umschlagen. Bei Unterschreitung eines Mindestmasses an Beteiligung an der Staatswillensbildung gibt es keine Demokratie und mangels anderweitiger Staatswillensbildung hört auch die Existenz des Staates auf. Demokratie findet allerdings auch dann nicht statt, wenn der Staat einen breiten Bedarf an Herrschaft nicht deckt. Dann ist überhaupt ein Staat nicht mehr vorhanden.

Volksherrschaft bedingt tätige Verantwortung des Einzelnen für staatliche Herrschaft bis hin zum opferbereiten existenziellen Einsatz. An indirekter Herrschaft der Parteiendemokratie muss sich ein ausreichender Anteil der Stimmbürger durch Engagement in den Parteien beteiligen, damit Demokratie besteht.

8.5.2 Politische Frustration.

Die denkbar größte innere Gefahr für Demokratie bildet Abneigung gegen die Beschäftigung mit staatlichen Zielen und Maßnahmen bis hin zur Verweigerung der Beteiligung am politischen Prozess. Für Abhilfe ergeben sich Hinweise aus Abschn. 2.3. Als Ursachen für politische Frustration, die zum Teil auf außer- und vorstaatliche Verhältnisse zurückgehen, kommen vor allem in Betracht:

- Abneigung gegen demokratische Aktivität kann auf Aversion gegen den Staat überhaupt auf Grund historischer oder ideologischer Betrachtung zurückgehen oder auch einfach auf Bequemlichkeit und Unterschätzung der Bedeutung des Staates für Sicherheit für Leib und Leben, für Wohlstand und Ordnung insbesondere in modernen Massengesellschaften und Industriestaaten beruhen.

- Oder sie kann auf Enttäuschung über konkrete staatliche Entfaltung oder ihr Fehlen oder über mangelhaften Ablauf des demokratischen Prozesses zum Beispiel durch Verfehlungen der daran auf staatlicher Seite beteiligten Personen zurückgehen, wie sie die historische Erfahrung mit dem nationalsozialistischen und DDR-sozialistischen Machtmissbrauch nahelegt. Hierher gehört auch Enttäuschung über einen Mangel an Pesönlichkeiten, die für die Verwirklichung von Demokratie geeignet und bereit sind.

- Jedenfalls tragen mangelhaftes Wissen, mangelhafte Information und Irrtümer über den Bestand, die Wirkungen und Voraussetzungen staatlicher Einrichtungen, Vorschriften, Anordnungen und anderer Maßnahmen oder über die Verhältnisse bei, die als Gegenstand solcher Maßnahmen in Betracht kommen. Naheliegende Ursachen sind allgemeine oder individuele Bildungsmängel, aber auch mangelhafte Publizität, Verschleierung oder Unverständichkeit des politischen relevanten Geschehens und staatlichen Handelns, die nicht nur Interessenten sondern auch Staatsorganen zur Last liegen können. Sie können auch auf allgemeine Mängel des Sprachgebrauchs zurückgehen.

- Nahe liegt Frustration durch Mangel an Vertrauen als Folge von Fehlleistungen des Staates oder Mängeln der Leistungfähigkeit des Systems für Staatswillensbildung und -Entfaltung und insbesondere seine Eignung zu möglichst weitgehender Umsetzung des Volkswillens.

- Gravierende Ursachen für Verweigerung sind die Nichteinhaltung von Versprechen und Vereinbarungen staatlicher Organe oder ihrer Träger und sogar von staatlichen Zielbestimmungen oder Anordnungen oder der bloße Eindruck der Nichteinhaltung, der durch ihre mehrdeutigen Formulierungen erweckt worden ist. Häufige Änderungen von Zielsetzungen oder Anordnungen bis zur Verkehrung ins Gegenteil erschüttern Vertrauen auf ähnliche Weise.

- Enttäuschungen über dem Staat zuzurechnenden Verletzungen von Vorschriften, Anordnungen oder Versprechen werden verstärkt durch die Erfahrung des Ausbleibens von Sanktionen (Staats- oder Personenhaftung, Heranziehung zur persönlichen Verantwortung) oder der Unerreichbarkeit von Rechtsschutz, die mit Schwierigkeiten (bis hin zur Unmöglichkeit) der Zuordnung von Staatshandeln oder -Unterlassen an bestimmte Personen beginnt (Anonymität von Machtausübung).
8.5.3 „Politische Klasse“.

Auf die in Abschn. 8.5.1 erwähnten Mängel geht zurück, dass die Zahl der Menschen , die für die eigenverantwortliche Vorbereitung staatlicher Willensbildung, für Führung und Leitung staatlicher Entfaltung nach Begabung, Bildung und Erfahrung geeignet wären und zur Verfügung stehen , sich als solche einzubringen bereit sind und mit Durchsetzung rechnen können(sogenannte "politische Klasse" ), im Verhältnis zur Zahl der Stimmbürger jedenfalls in Deutschland zu gering ist. Die in Abschn. 8.5.1 erwähnten Mängel haben auch zur Folge, dass politisches Engagement zu selten mit nachhaltiger gesellschaftlicher oder staatlicher Anerkennung verbunden ist. Damit fehlt es auch am Substrat für eine demokratische Auswahl. Hinzu kommen Mängel optimaler Nähe der "politischen Klasse" ind Volk.


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